Cassazione Civile, Sentenza n. 30492/2023 del 02/11/2023

Esito

La controversia

La controversia verteva sulla ripetizione di somme ritenute indebitamente versate dalla Società per l'occupazione di area demaniale (pertinenza idraulica del fiume Marecchia) nel periodo 1996-2000 e, in via riconvenzionale, sul recupero di un indennizzo/risarcimento da parte delle amministrazioni per occupazione sine titulo. L'Agenzia del Demanio impugnava in cassazione la sentenza della Corte d'Appello che aveva confermato la competenza del giudice ordinario, escluso la responsabilità della Società per dolo/colpa e rideterminato l'indennizzo dovuto alla Pubblica Amministrazione tenendo conto della responsabilità dell'Amministrazione per il ritardo nel rilascio della concessione; censurava altresì i criteri di quantificazione adottati in appello (esclusione del valore dei manufatti e uso di parametri regionali per la stima). La Regione proponeva ricorso incidentale su profili analoghi (criteri di quantificazione e valore dei fabbricati).

La decisione

La Corte di Cassazione ha rigettato sia il ricorso principale dell'Agenzia del Demanio sia il ricorso incidentale della Regione Emilia Romagna. Ha ritenuto corretta la qualificazione della controversia quale causa di natura patrimoniale devoluta al giudice ordinario (e non ai Tribunali delle Acque Pubbliche), confermando che la questione riguardava la spettanza e la misura dell'indennizzo per occupazione sine titulo e non profili di legittimità amministrativa aventi diretta incidenza sul regime delle acque. Ha inoltre ritenuto legittima la valutazione del merito operata dalla Corte d'Appello: esclusa la colpa/dolo della Società e attribuita responsabilità alla P.A. per il ritardo nel rilascio del titolo, legittima la determinazione dell'indennizzo entro i limiti del danno effettivo e dei criteri di stima adottati (CTU e parametri ritenuti più adeguati), e corretta l'esclusione del valore dei manufatti dalla liquidazione dell'indennizzo in mancanza di elementi che ne dimostrassero l'acquisizione formale al demanio. La Corte condanna l'Agenzia del Demanio e la Regione al pagamento delle spese di giudizio.

Norme richiamate

• R.D. n. 1775 del 1933

  art. 1, art. 140, art. 143

  Applicato per delimitare la competenza: la Corte ha ritenuto che le ipotesi di devoluzione ai Tribunali delle Acque sono quelle che coinvolgono direttamente questioni tecniche e di regime delle acque; la controversia patrimoniale sulla misura dell'indennizzo rientra nella giurisdizione ordinaria.

• L. n. 537 del 1993

  Riferita come criterio normativo per il calcolo dei canoni concessori; la Corte ha ritenuto legittimo il riferimento ai parametri di mercato stabiliti dalle norme citate per comparare gli importi versati dall'occupante.

• D.L. n. 415 del 1995 conv. in L. n. 507 del 1995

  Richiamata nei criteri di quantificazione del canone concessorio e come contesto normativo per il confronto tra canoni di fatto e canoni concessori.

• L.R. Emilia Romagna n. 37 del 2002

  Utilizzata dai giudici di merito come parametro tecnico-parametrico per la valutazione del bene e la determinazione dell'indennizzo (criteri parametrici di stima), ritenuta applicabile come criterio di valutazione anche se relativa a normativa successiva al periodo controverso.

• Codice civile

  art. 818, art. 820, art. 823, art. 934, art. 2033, art. 2043

  Richiamati per questioni relative alla proprietà superficiaria, all'acquisizione di opere realizzate sul demanio, alla ripetizione di indebito (art.2033) e alla responsabilità extracontrattuale (art.2043). La Corte ha affermato che la prova del dolo/colpa spetta all'Amministrazione per ottenere risarcimento e che la natura demaniale non esclude la costituzione di diritti reali tramite concessione.

• D.P.R. n. 115 del 2002

  Richiamato esclusivamente per il rilievo processuale relativo al contributo unificato dovuto dal ricorrente incidentale.

Massime di principio

• Se la controversia ha per oggetto esclusivamente diritti patrimoniali (misura di indennizzi/ristorni per occupazione), anche se il bene è demaniale, la competenza è del giudice ordinario e non dei Tribunali specializzati delle acque salvo che non emergano questioni tecniche o di regime delle acque che richiedano competenze specialistiche.
• La mancata tempestiva emissione di un titolo concessorio da parte della P.A. può incidere sulla misura dell'indennizzo dovuto per occupazione sine titulo: la responsabilità amministrativa per ritardo può ridurre l'importo reclamato dall'ente pubblico.
• Per ottenere risarcimento da occupante occorre provare dolo o colpa e il concreto pregiudizio patrimoniale; l'assenza di prova di colpa/danno da parte dell'Amministrazione orienta verso la restituzione o riduzione delle somme versate dall'occupante.
• La determinazione dell'indennizzo può essere parametrica e richiedere l'uso di criteri tecnici (CTU, parametri regionali o valori di mercato) ritenuti più aderenti alla fattispecie; l'applicazione di normative successive può essere ammessa come criterio di valutazione se idonea a rappresentare il valore economico concreto.
• I manufatti realizzati dall'occupante su suolo demaniale non entrano automaticamente nella quantificazione dell'indennizzo se non emergono elementi che ne attestino l'acquisizione formale al demanio; il loro valore può rilevare in sede di cessazione del rapporto o se si accerta la loro acquisizione al patrimonio pubblico.
• La connessione processuale non può essere usata per modificare la giurisdizione: la domanda riconvenzionale autonoma della P.A. non trasferisce automaticamente la competenza al giudice speciale se l'oggetto resta principalmente patrimoniale.