Sentenza n. 1135/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

La società aveva chiesto il risarcimento di euro 5.432.164,34, o della diversa somma accertata in giudizio, sostenendo di avere subito un danno patrimoniale per l'impossibilità di realizzare e utilizzare un complesso turistico-alberghiero autorizzato dal Comune mediante permesso di costruire, provvedimento autorizzativo unico SUAP e altri atti amministrativi, inclusa una variante urbanistica. La ricorrente deduceva che l'intervento fosse conforme agli strumenti urbanistici e alla disciplina paesaggistica vigente e che il Comune, dopo avere rilasciato i titoli, avesse illegittimamente ingiunto la demolizione delle opere, in esecuzione di una sentenza penale irrevocabile che aveva accertato una lottizzazione abusiva nella fascia costiera di 300 metri dalla battigia. In appello sono stati dedotti: travisamento dei fatti, omessa pronuncia e violazione dell'art. 112 c.p.c.; difetto di motivazione e di istruttoria; violazione dei principi di affidamento, autovincolo, contrarius actus, buona fede, correttezza e certezza del diritto; violazione della l. 241/1990, dell'art. 41 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, dell'art. 41 Cost. e dell'art. 2043 c.c.; erronea esclusione del nesso causale tra la condotta amministrativa e il danno, anche considerando l'annullamento giurisdizionale dell'ordinanza di demolizione intervenuto in altro giudizio; omessa valutazione della legittimità dei titoli edilizi e della disciplina regionale sul vincolo costiero; mancata ammissione di una verificazione sulla legittimità dei titoli e sulla quantificazione del danno. Il Comune ha sostenuto che la demolizione derivasse direttamente dalla sentenza penale irrevocabile e non da un provvedimento amministrativo illegittimo, che l'ordinanza comunale costituisse atto dovuto e che mancassero comunque colpa, nesso causale e prova del danno.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'appello e confermato integralmente la sentenza del TAR. Ha ritenuto corretta l'individuazione, da parte del primo giudice, degli elementi necessari per la responsabilità della pubblica amministrazione: lesione di una situazione giuridica tutelata, nesso causale tra illecito e danno e dolo o colpa dell'amministrazione, tutti da provare a cura del danneggiato. Il profilo decisivo è stato individuato nel nesso causale: l'ordinanza di demolizione non costituiva un autonomo provvedimento amministrativo illegittimo causativo del danno, ma conseguiva direttamente all'ordine di demolizione contenuto nella sentenza penale irrevocabile, notificata al Comune. L'amministrazione non avrebbe potuto rimanere inerte rispetto a tale decisione giudiziaria, anche considerando l'efficacia della sentenza penale irrevocabile nei giudizi civili o amministrativi ai sensi dell'art. 654 c.p.p. Il successivo intervento comunale non è stato quindi qualificato come illecito né come contraddittorio rispetto al precedente rilascio dei titoli. Il Collegio ha inoltre rilevato che il divieto di lottizzazione nella fascia costiera di 300 metri discendeva direttamente dalla legge regionale e che, secondo gli accertamenti penali e la documentazione cartografica, la perimetrazione comunale non riguardava la fascia protetta. Il richiamo all'annullamento dell'ordinanza di demolizione disposto in altro giudizio è stato ritenuto estraneo all'oggetto del presente processo, limitato alla sussistenza del danno e alla sua eventuale risarcibilità per dolo o colpa dell'amministrazione. Sono stati pertanto respinti anche i motivi relativi all'affidamento, alla legittimità dell'intervento e al nesso eziologico. È stata negata la verificazione richiesta dalla società. La parte appellante è stata condannata alle spese del grado, liquidate in euro 5.000 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 2043 c.c.

  La responsabilità risarcitoria richiede la prova della lesione di una situazione giuridica tutelata, del nesso causale tra condotta illecita e danno e dell'elemento soggettivo del dolo o della colpa dell'amministrazione.

• art. 654 c.p.p.

  nei confronti dell'imputato la sentenza penale irrevocabile di condanna ha efficacia di giudicato nel giudizio civile o amministrativo quando in questo si controverte intorno a un diritto o a un interesse legittimo il cui riconoscimento dipende dall'accertamento degli stessi fatti materiali che furono oggetto del giudizio penale purché i fatti accertati siano stati ritenuti rilevanti ai fini della decisione penale

  La sentenza penale irrevocabile richiamata nel giudizio costituisce il presupposto dell'ordine di demolizione e impedisce di qualificare come colposa l'adozione, da parte del Comune, di un atto diretto a darvi esecuzione.

• art. 112 c.p.c.

  La violazione del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato non è stata ravvisata, poiché la sentenza di primo grado è stata ritenuta compiutamente motivata sui presupposti della domanda risarcitoria.

• art. 41 Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea

  Il richiamo al diritto a una buona amministrazione non incide sull'esclusione della responsabilità quando manca il nesso causale tra l'attività amministrativa contestata e il danno.

• art. 41 Cost.

  Il richiamo alla libertà di iniziativa economica non supera la necessità di provare tutti gli elementi costitutivi della responsabilità risarcitoria della pubblica amministrazione.

Massime di principio

• La responsabilità risarcitoria della pubblica amministrazione per attività illegittima richiede la prova cumulativa della lesione di una situazione giuridica tutelata, del danno, del nesso causale tra condotta amministrativa e pregiudizio e del dolo o della colpa dell'amministrazione; la mancanza anche di uno solo di tali elementi comporta il rigetto della domanda.
• Non è configurabile il nesso causale tra un'ordinanza amministrativa di demolizione e il danno derivante dalla mancata realizzazione o utilizzazione di un intervento edilizio quando l'ordinanza costituisce diretta esecuzione di un ordine di demolizione contenuto in una sentenza penale irrevocabile.
• L'amministrazione destinataria di una sentenza penale irrevocabile che ordini la demolizione di opere abusive non può rimanere inerte per preservare gli effetti di precedenti titoli edilizi, poiché l'adozione degli atti necessari all'esecuzione della decisione giudiziaria non costituisce, di per sé, condotta illecita o colposa.
• Il precedente rilascio di titoli edilizi non genera un affidamento risarcibile quando l'illegittimità sostanziale dell'intervento deriva direttamente da un divieto legale di edificazione e la successiva attività amministrativa è imposta dall'esecuzione di una pronuncia giudiziaria irrevocabile.
• In un giudizio avente a oggetto il risarcimento del danno, l'annullamento giurisdizionale dell'atto amministrativo in altro processo non determina automaticamente il riconoscimento del diritto al risarcimento, che richiede comunque la verifica autonoma del danno, del nesso eziologico e dell'elemento soggettivo dell'amministrazione.

Come è indicizzato