Sentenza n. 925/2026 - Lecce, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente, titolare di una cava autorizzata dalla Regione Puglia, ha impugnato il PUG comunale e i relativi atti regionali, provinciali e procedimentali, sostenendo che il piano avesse erroneamente qualificato come aree agricole porzioni della cava esistente e avesse vietato indistintamente le attività estrattive in tutte le aree agricole comunali. Con il primo motivo ha dedotto violazione della normativa regionale urbanistica ed estrattiva, del PPTR e del PRAE, violazione degli artt. 3, 41, 42 e 97 Cost., violazione dei principi di ragionevolezza, proporzionalità, giusto procedimento e legittimo affidamento, nonché eccesso di potere per difetto di istruttoria, travisamento dei fatti, manifesta illogicità e contraddittorietà. Ha sostenuto che il PRAE, quale piano regionale di settore sovraordinato, disciplinasse in via esclusiva la programmazione e la perimetrazione delle attività estrattive, comprese proroghe, rinnovi, varianti e ampliamenti, anche entro il limite di 500 metri dal perimetro della cava in esercizio. Con il secondo motivo ha contestato l’iter di formazione e approvazione del PUG, lamentando la violazione dell’art. 11 della l.r. Puglia n. 20/2001, l’omessa o irregolare deliberazione consiliare di adeguamento alle osservazioni, il mancato recepimento delle prescrizioni regionali, la violazione dei termini della conferenza di servizi e l’illegittima frammentazione della conferenza in pre-conferenze, oltre alla mancata approvazione contestuale della dichiarazione di sintesi prevista dalla disciplina VAS. Con il terzo motivo, proposto con i motivi aggiunti, ha impugnato la deliberazione comunale n. 11/2020 di approvazione della dichiarazione di sintesi, deducendo che l’omissione non potesse essere sanata successivamente, nonché violazione dell’art. 78, comma 2, del d.lgs. n. 267/2000 per la partecipazione al voto di consiglieri asseritamente incompatibili, difetto di motivazione, difetto di istruttoria, travisamento, irragionevolezza e insufficienza dei contenuti ambientali della dichiarazione.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso e i motivi aggiunti nei limiti dell’interesse della ricorrente, disponendo l’annullamento in parte qua degli atti impugnati. Quanto al primo motivo, il Collegio ha premesso che le scelte urbanistiche sono normalmente espressione di ampia discrezionalità tecnica e amministrativa e sono sindacabili solo in presenza, tra l’altro, di errori di fatto, violazioni procedurali, illogicità abnormi o situazioni di affidamento qualificato. Nel caso concreto ha però ravvisato l’evidente erroneità della qualificazione urbanistica delle aree, perché le amministrazioni non avevano considerato che esse erano concretamente destinate ad attività estrattiva e che tale destinazione risultava riconosciuta dal PRAE, nel quale le aree erano inserite nella carta giacimentologica. Il piano regionale consentiva inoltre proroga, rinnovo, riattivazione, varianti e ampliamento delle cave, sicché il divieto generalizzato comunale di attività estrattive e di impianti al loro servizio risultava incompatibile con la disciplina regionale di settore e viziato da travisamento dei dati fattuali e da irragionevolezza. Il secondo motivo è stato invece respinto: il TAR ha ritenuto rispettati i termini dell’art. 11 della l.r. Puglia n. 20/2001, valorizzando la deliberazione comunale di esame delle osservazioni quale presa d’atto dell’adeguamento degli elaborati e la scansione temporale degli atti regionali e della conferenza di servizi. Quanto alla dichiarazione di sintesi VAS, la mancata indicazione dell’elaborato nella deliberazione di approvazione del PUG è stata ritenuta sanata dalla successiva deliberazione comunale n. 11/2020, poiché dagli atti risultava che il documento era stato formato e valutato anteriormente all’approvazione del piano e che l’omissione costituiva un mero errore materiale. Il terzo motivo è stato respinto. La deliberazione integrativa non aveva carattere modificativo del PUG, sicché non sussisteva una correlazione immediata e diretta tra gli interessi dei consiglieri e l’oggetto della votazione tale da determinare incompatibilità ai sensi dell’art. 78 del d.lgs. n. 267/2000. Le contestazioni sul contenuto della dichiarazione di sintesi sono state ritenute generiche e apodittiche, anche perché la ricorrente non aveva chiarito come le asserite carenze incidessero sul proprio interesse. Le spese di lite sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 11 l.r. Puglia n. 20/2001

  Disciplina il procedimento di formazione e approvazione del PUG, compresi l’esame delle osservazioni, la verifica di compatibilità regionale e la conferenza di servizi; il TAR ha ritenuto rispettati i relativi termini procedimentali.

• art. 6 l.r. Puglia n. 22/2019

  Riconosce al PRAE la funzione di strumento settoriale generale di indirizzo, programmazione e pianificazione economica e territoriale delle attività estrattive regionali.

• artt. 10, 11, 12 e 13 NTA del PRAE

  Prevedono, rispettivamente, rinnovo, proroga, ampliamento e riattivazione delle attività estrattive; tali previsioni sono state valorizzate per escludere la legittimità di un divieto comunale generalizzato incompatibile con il piano regionale.

• art. 100 NTA del PPTR

  Richiamato tra gli atti e le norme concernenti la compatibilità e il coordinamento della pianificazione comunale con il quadro paesaggistico regionale.

• artt. 13 e 14 l.r. Puglia n. 44/2012

  L’autorità procedente e il proponente provvedono alla redazione della dichiarazione di sintesi, che costituisce parte integrante del piano o programma; l’autorità procedente approva il piano completo del rapporto ambientale, della dichiarazione di sintesi e delle misure previste per il monitoraggio.

  La dichiarazione di sintesi è un atto amministrativo e informativo di chiusura della VAS, parte integrante del piano, destinato a illustrare l’integrazione delle considerazioni ambientali, il rilievo del rapporto ambientale e delle consultazioni e le ragioni della scelta finale.

• art. 17, comma 1, lett. b), d.lgs. n. 152/2006

  Definisce la dichiarazione di sintesi come il documento che illustra l’integrazione delle considerazioni ambientali nel piano, il modo in cui sono stati considerati il rapporto ambientale e gli esiti delle consultazioni e le ragioni della scelta del piano adottato.

• art. 78, comma 2, d.lgs. n. 267/2000

  Il TAR ha escluso la violazione della disciplina sull’incompatibilità dei consiglieri, poiché la deliberazione successiva riguardava la mera rettifica di un errore materiale e non modificava il PUG né presentava correlazione immediata e diretta con interessi degli amministratori.

• art. 9 direttiva 2001/42/CE

  Individua la funzione della dichiarazione di sintesi nell’ambito della valutazione ambientale strategica.

• art. 87, comma 4-bis, c.p.a.

  Richiamato in relazione allo svolgimento dell’udienza.

Massime di principio

• Le scelte contenute negli strumenti urbanistici generali, pur essendo espressione di ampia discrezionalità tecnica e amministrativa, sono sindacabili quando risultino fondate su errori di fatto, omissioni istruttorie, violazioni procedurali, illogicità abnormi o contrasto con situazioni di affidamento qualificato.
• Un piano urbanistico comunale non può introdurre un divieto generalizzato di attività estrattive o di ampliamento delle cave esistenti quando la disciplina regionale di settore, contenuta nel PRAE e nella relativa normativa regionale, riserva alla pianificazione sovraordinata la programmazione e la perimetrazione delle attività estrattive e ammette proroghe, rinnovi, riattivazioni o ampliamenti.
• La qualificazione urbanistica di aree interessate da una cava autorizzata deve confrontarsi con la situazione fattuale e giuridica preesistente e con gli strumenti regionali di settore; la sua omissione integra un errore di fatto e un difetto di istruttoria idonei a viziare la pianificazione.
• La dichiarazione di sintesi VAS è parte integrante del piano e svolge una funzione di chiusura e trasparenza del procedimento ambientale, illustrando come le considerazioni ambientali, il rapporto ambientale e gli esiti delle consultazioni abbiano inciso sulle scelte finali.
• L’omessa elencazione della dichiarazione di sintesi tra gli allegati della deliberazione di approvazione del piano può essere rettificata successivamente quando risulti dagli atti che il documento era già stato formato e valutato prima dell’approvazione e che l’omissione costituisce un mero errore materiale, senza modifiche sostanziali del piano.
• La contestazione dell’insufficienza contenutistica della dichiarazione di sintesi deve essere specifica e deve indicare anche l’incidenza concreta delle asserite carenze sull’interesse azionato; una censura generica e apodittica non è sufficiente.

Come è indicizzato