Provvedimento AGCM I835 n. 29981 del 01/02/2022

Cartello nel mercato dei contatori idrici

L’AGCM, con il provvedimento n. 29981 del 1° febbraio 2022, ha concluso il procedimento I835 accertando un’intesa anticoncorrenziale tra G2 Misuratori, Itron Italia, Maddalena, Sensus Italia e WaterTech, imputata anche alle controllanti Itron Inc., Sensus Metering Systems (LuxCo 3) Sàrl e ARAD Ltd. L’intesa ha riguardato la partecipazione a gare pubbliche per la fornitura di contatori d’acqua fredda ai gestori del servizio idrico integrato.

Parti e origine del procedimento

Il procedimento è stato avviato il 29 ottobre 2019 nei confronti di G2, Itron Italia, Maddalena e WaterTech, ai sensi dell’articolo 14 della legge n. 287/1990, per verificare l’esistenza di una presunta intesa spartitoria nelle gare pubbliche. L’origine è stata una segnalazione anonima del 28 ottobre 2018, secondo cui i principali produttori di contatori avrebbero mantenuto clienti e commesse mediante contatti via Skype e WhatsApp, lasciando agli altri operatori il compito di “coprire” determinate gare.

L’istruttoria è stata estesa il 10 giugno 2020 a Sensus Italia, Sensus MS, ARAD e Itron Inc., anche in considerazione del possibile coinvolgimento di Sensus e dei rapporti di controllo sulle società operative. L’Autorità ha svolto ispezioni il 6 novembre 2019, acquisito documentazione presso le imprese, Sensus e ACISM, richiesto informazioni a 54 stazioni appaltanti e analizzato 431 lotti banditi nel periodo 2012-2019. Tutte le parti, con l’eccezione di ARAD, hanno presentato programmi di compliance antitrust.

Settore e mercato rilevante

Il settore riguarda i contatori idrici conformi alla normativa MID, destinati alla misura legale del consumo di acqua fredda per utenze domestiche, commerciali e industriali. La domanda proveniva prevalentemente dai gestori del servizio idrico integrato, che si approvvigionavano tramite gare pubbliche o altre procedure competitive.

L’Autorità ha distinto tale ambito dai mercati dei flussometri per grandi condotte, dei contatori antincendio, dei misuratori di acqua calda e di altri strumenti di misura. Pur essendo caratterizzato da numerose varianti tecniche, il mercato italiano presentava una partecipazione effettiva di operatori terzi limitata ed episodica. Le parti del procedimento rappresentavano, secondo le stime disponibili, oltre l’80% delle vendite e si erano aggiudicate circa il 90% dei lotti analizzati.

Contrariamente alla tesi delle parti, l’AGCM non ha adottato un approccio “tender-by-tender”, ritenendo che la molteplicità delle procedure fosse collegata da un unico piano spartitorio. Il mercato rilevante è stato pertanto individuato nell’insieme dei 161 lotti per i quali erano disponibili elementi qualificati di concertazione, distribuiti su numerose stazioni appaltanti e sull’intero territorio nazionale.

Condotte contestate

La condotta consisteva nel coordinamento preventivo delle strategie di partecipazione alle gare. In particolare, le imprese avrebbero concordato:

• il vincitore designato della singola procedura o del singolo lotto;
• i prezzi unitari minimi o gli sconti massimi che gli altri partecipanti avrebbero dovuto rispettare;
• la presentazione di offerte di appoggio, tra loro ravvicinate e opportunamente distanziate da quella dell’aggiudicatario designato;
• la mancata partecipazione o la presentazione di offerte prossime allo zero;
• le motivazioni da comunicare alla stazione appaltante, come l’insufficienza della base d’asta;
• in alcuni casi, il livello di qualità o le caratteristiche tecniche da non offrire.

Il sistema perseguiva una logica di ripartizione della clientela e di compensazione tra operatori. La documentazione richiamava espressioni quali “lista” di clienti, “recuperare”, “pareggiare”, “la prossima a” e “proposta indecente”, interpretate dall’Autorità come riferimenti a un sistema di turnazione e riequilibrio delle commesse.

Prove documentali e riscontri esterni

Un elemento centrale è stato il documento anonimo n. 248, contenente 67 fax del periodo 2012-2015. I fax indicavano stazioni appaltanti, tipologie e caratteristiche dei contatori, prezzi minimi, sconti massimi, vincitori designati e condotte di mancata partecipazione. Alcuni documenti riguardavano anche l’organizzazione di incontri tra i concorrenti.

Le parti hanno contestato l’anonimato, l’assenza di originali, la mancanza di date e l’asserita difformità tra indicazioni ed esiti delle gare. L’AGCM ha tuttavia ritenuto il documento attendibile e utilizzabile, sulla base della libertà dei mezzi di prova propria degli illeciti antitrust e dei numerosi riscontri esterni. In particolare:

• G2 e Maddalena hanno riconosciuto alcuni appunti manoscritti;
• WaterTech è stata collegata a specifici appunti, formati di fax e destinatari;
• le procedure indicate nei fax corrispondevano per oggetto, caratteristiche e tempistica a gare effettivamente bandite;
• in numerosi casi il vincitore indicato nel fax è risultato aggiudicatario;
• le offerte di appoggio hanno spesso riprodotto i prezzi minimi o gli sconti massimi indicati;
• le mancate partecipazioni e le dichiarazioni di non remuneratività hanno seguito le istruzioni riportate nei fax.

L’Autorità ha inoltre valorizzato ulteriori scambi via WhatsApp e Skype. Particolarmente significativo è stato lo scambio del 20 giugno 2016 tra G2 e Itron, nel quale Itron comunicava a G2 prezzi preceduti dal simbolo “>”, mentre erano ancora possibili offerte migliorative nella gara A2A 2016. Sono stati considerati rilevanti anche i messaggi del settembre 2018 tra G2 e Maddalena sui “totali di tutti” nella gara ACEA e quelli del 2019 tra Sensus e Maddalena relativi alla partecipazione di Itron a una gara ACEA.

Gare e modalità di attuazione

L’istruttoria ha ricostruito condotte relative ad almeno 161 lotti, riconducibili a 35 stazioni appaltanti. Gli schemi più ricorrenti sono stati:

• aggiudicazione a un operatore designato, con offerte di appoggio prossime tra loro, come nelle gare ACOSET, SMAT, SASI e ACEA;
• ripartizione tra due operatori delle tipologie o dei lotti, come nelle procedure IREN;
• astensione di uno o più concorrenti, spesso accompagnata da una dichiarazione di base d’asta insufficiente;
• mantenimento nel tempo degli stessi prezzi unitari o delle stesse posizioni relative tra gli operatori;
• turnazione o compensazione degli affidamenti presso determinate stazioni appaltanti.

Tra gli esempi valorizzati dall’Autorità figurano le gare A2A del 2012 e del 2016, nelle quali G2 risultava favorita; le gare ACEA del 2014-2019, caratterizzate da contatti preventivi e distribuzione degli affidamenti; le gare Acqua Novara, Acque Potabili, Acque Vicentine, CCAM, GAIA, HERA, SMAT, VUS e altre procedure in cui le offerte riproducevano gli schemi indicati nei fax.

L’AGCM ha ritenuto che gli scostamenti occasionali dagli esiti previsti non escludessero l’intesa. In alcuni casi l’esito è stato modificato dalla partecipazione di operatori esterni, qualificati come “maverick”; in altri si sono verificati avvicendamenti tra le parti. Tali episodi sono stati considerati compatibili con un cartello complesso, soggetto ad aggiustamenti e non necessariamente efficace in ogni singola procedura.

Rapporti associativi e rapporti di fornitura

Le imprese hanno sostenuto che i contatti acquisiti fossero riconducibili a rapporti di fornitura, a collaborazioni industriali o alle attività associative di ACISM. L’Autorità ha distinto i contatti leciti relativi a forniture e attività associative dalle comunicazioni collusive.

Secondo l’AGCM, i rapporti di fornitura normalmente contenevano prezzi precisi, quantità, prodotti e condizioni contrattuali. Al contrario, i fax collusivi riportavano prezzi minimi, sconti massimi, indicazioni di astensione e vincitori designati. Inoltre, le riunioni formali di ACISM avevano convocazioni, ordini del giorno e verbali distinti dagli incontri ristretti, spesso urgenti e organizzati in luoghi diversi dalla sede associativa.

L’esistenza di rapporti di fornitura tra alcuni operatori è stata comunque considerata un elemento idoneo ad aumentare la trasparenza sui costi e sui prodotti dei concorrenti, facilitando il coordinamento delle offerte.

Qualificazione ai sensi dell’articolo 101 TFUE

L’Autorità ha qualificato la condotta come intesa orizzontale, segreta, unica, complessa e continuata, consistente in accordi e pratiche concordate ai sensi dell’articolo 101, paragrafo 1, TFUE. L’intesa aveva per oggetto la spartizione delle gare e l’eliminazione dell’incertezza competitiva propria delle procedure pubbliche.

La condotta è stata ritenuta restrittiva per oggetto. Di conseguenza, secondo l’AGCM, non era necessario dimostrare analiticamente gli effetti prodotti sul mercato, né accogliere le spiegazioni economiche alternative relative ai costi, alla capacità produttiva, alla differenziazione del prodotto o alla scarsa remuneratività delle gare.

L’intesa è stata ritenuta idonea a pregiudicare il commercio tra Stati membri, considerando l’estensione nazionale delle gare, la possibilità di partecipazione di operatori esteri e la dimensione internazionale di alcuni gruppi. Sono stati quindi applicati gli articoli 101 TFUE e il Regolamento CE n. 1/2003, oltre alla legge n. 287/1990 quale quadro nazionale di riferimento.

Durata e imputazione alle controllanti

La durata dell’infrazione è stata fissata almeno dal dicembre 2011 al settembre 2019. Il termine iniziale è stato collegato alla gara ASM Voghera del 2011, mentre quello finale alla gara ACEA 2309/PGI del settembre 2019. L’Autorità ha escluso la prescrizione riferita alle singole gare anteriori a cinque anni dall’avvio, ritenendo l’illecito unico e continuato.

L’intesa è stata imputata nella sua interezza a G2, Maddalena, Itron Italia, Sensus Italia e WaterTech, poiché ciascuna avrebbe partecipato consapevolmente a più episodi inseriti nel medesimo piano spartitorio.

La responsabilità è stata estesa alle controllanti:

• Itron Inc., quale controllante totalitaria di Itron Italia;
• Sensus MS, quale controllante totalitaria di Sensus Italia;
• ARAD Ltd, titolare del 60% di WaterTech e dotata di poteri di influenza sulla sua governance e sulle decisioni relative alle gare.

Per Itron Inc. e Sensus MS è stata applicata la presunzione relativa di influenza determinante derivante dal controllo totalitario. Per ARAD, l’Autorità ha fondato l’imputazione su elementi ulteriori, tra cui il controllo maggioritario, la composizione del consiglio di amministrazione, i diritti sulle partecipazioni di minoranza e l’autorizzazione preventiva per le gare più rilevanti.

Gravità dell’infrazione

L’AGCM ha qualificato il bid rigging come infrazione molto grave, ai sensi dell’articolo 15, comma 1, della legge n. 287/1990. La condotta riguardava la spartizione di gare pubbliche e coinvolgeva i principali operatori del settore, con effetti sulla selezione del fornitore, sul livello degli sconti e sulla spesa pubblica.

Nel periodo dell’intesa, le parti si aggiudicavano con uno sconto medio del 9,33%, contro il 21,44% medio dei terzi. Dopo l’avvio del procedimento, lo sconto medio delle parti è aumentato fino a circa il 25,84%, dato ritenuto dall’Autorità coerente con il venir meno del coordinamento.

Criteri di quantificazione

La sanzione è stata calcolata ai sensi dell’articolo 15 della legge n. 287/1990, dell’articolo 11 della legge n. 689/1981 e delle Linee Guida AGCM del 22 ottobre 2014. Il valore delle vendite è stato individuato, per ciascuna impresa, negli importi di aggiudicazione dei lotti interessati o, per i lotti non aggiudicati all’impresa ma ad essa destinati, nel valore dell’offerta che avrebbe dovuto determinare l’aggiudicazione.

Sono stati applicati:

• un coefficiente di gravità del 15% del valore delle vendite;
• un’entry fee del 15% del valore delle vendite;
• un’aggravante del 10% per G2, Maddalena e WaterTech, ritenute promotrici o organizzatrici della concertazione;
• un’attenuante del 5% per G2, Itron, Maddalena e Sensus, in ragione di programmi di compliance ritenuti effettivi;
• nessuna attenuante per WaterTech, poiché il programma non risultava adottato e implementato a livello di gruppo.

L’istanza di ulteriore riduzione per difficoltà economiche e pandemia Covid-19 è stata respinta. L’Autorità ha osservato che le sanzioni erano già inferiori, o ampiamente inferiori, al tetto legale del 10% del fatturato mondiale e che il calo della domanda era ritenuto temporaneo.

Sanzioni finali

Le sanzioni irrogate sono state:

• G2 Misuratori: 853.007 euro, ridotti dal tetto del 10% del fatturato mondiale;
• Itron Italia, in solido con Itron Inc.: 1.061.516 euro;
• Maddalena: 3.465.384 euro;
• Sensus Italia, in solido con Sensus MS: 570.508 euro;
• WaterTech, in solido con ARAD: 4.458.536 euro.

L’importo complessivo delle sanzioni è pari a 10.408.951 euro.

Dispositivo e termini

L’AGCM ha accertato la violazione dell’articolo 101 TFUE, ordinato alle imprese di astenersi in futuro da comportamenti analoghi e irrogato le sanzioni indicate. Il pagamento deve essere effettuato entro 90 giorni dalla notificazione del provvedimento. Il provvedimento è impugnabile davanti al TAR Lazio entro 60 giorni oppure mediante ricorso straordinario al Presidente della Repubblica entro 120 giorni.