Sentenza n. 3704/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

A seguito della precedente sentenza del Consiglio di Stato n. 417/2023, che aveva annullato il provvedimento AGCM del 2019 limitatamente alla quantificazione della sanzione, l’Autorità ha rideterminato le sanzioni applicate a Icom per la partecipazione a due intese anticoncorrenziali nei mercati dei fogli e degli imballaggi in cartone ondulato, fissandole in euro 2.046.458 per ciascuna intesa. Icom ha impugnato il nuovo provvedimento sostenendo che l’AGCM avrebbe dovuto applicare direttamente il cumulo giuridico e l’istituto penalistico della continuazione, anziché sommare due distinte sanzioni mediante il cumulo materiale. Ha inoltre dedotto che la somma complessiva sarebbe stata sproporzionata, illogica e immotivata, nonostante la connessione temporale, oggettiva e soggettiva tra le due intese, e che il provvedimento non avrebbe chiarito adeguatamente l’esercizio della discrezionalità dell’Autorità né dato piena attuazione al dictum conformativo della precedente sentenza.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato la sentenza del TAR. Ha chiarito che la precedente sentenza n. 417/2023 non aveva imposto l’applicazione diretta dell’istituto penalistico della continuazione né del cumulo giuridico ex art. 81, comma 2, c.p.; aveva invece escluso la diretta applicabilità della continuazione alle sanzioni antitrust e aveva richiesto all’AGCM di utilizzare, nell’ambito delle Linee guida sanzioni, correttivi idonei a rendere proporzionata la risposta sanzionatoria, valorizzando l’interdipendenza tra le due intese. L’Autorità poteva quindi applicare il criterio del cumulo materiale, previsto dalla disciplina secondaria per il concorso effettivo di illeciti, irrogando due sanzioni distinte. La rideterminazione è stata ritenuta conforme al giudicato conformativo, poiché l’AGCM ha predisposto una griglia per valutare il livello di coinvolgimento dell’impresa e ha applicato abbattimenti maggiorati, pari al 50% per ciascuna intesa, considerando anche la partecipazione alla duplice intesa. La somma complessiva, pari a circa il 10% del fatturato di riferimento e comunque entro il limite massimo previsto per la singola sanzione, è stata ritenuta proporzionata e congrua, anche nell’esercizio della giurisdizione di merito del giudice amministrativo. È stata altresì esclusa la carenza di motivazione, poiché il provvedimento illustrava i criteri generali di dosimetria, la griglia per il livello di coinvolgimento e le specifiche riduzioni applicate alla posizione di Icom. Spese integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 101 TFUE

  Fondamento dell’accertamento delle due intese anticoncorrenziali cui Icom aveva partecipato.

• art. 15, comma 1-bis, l. n. 287/1990

  Prevede il limite massimo della sanzione antitrust, riferito al fatturato dell’impresa; il Consiglio di Stato ha ritenuto che la somma complessiva rideterminata fosse comunque entro il limite previsto per la singola sanzione.

• art. 28 Linee guida sanzioni AGCM

  Prevede il criterio del cumulo materiale per il concorso effettivo di illeciti; tale criterio è stato ritenuto applicabile dall’AGCM, con correttivi volti a garantire la proporzionalità.

• punto 34 Linee guida sanzioni AGCM

  Consente meccanismi derogatori e abbattimenti nella determinazione concreta della sanzione; l’AGCM ne ha fatto applicazione riconoscendo riduzioni maggiorate per ciascuna intesa.

• art. 81, comma 2, c.p.

  Disciplina penalistica della continuazione e del cumulo giuridico; il giudice ha escluso la sua diretta applicabilità alle sanzioni antitrust, riconoscendo soltanto la possibilità che il relativo principio orienti la dosimetria.

• art. 134, comma 1, lett. c), c.p.a.

  Attribuisce al giudice amministrativo poteri di giurisdizione di merito in materia di sanzioni pecuniarie; il Consiglio di Stato li ha esercitati per valutare concretamente proporzionalità e congruità della sanzione.

Massime di principio

• Quando una precedente sentenza annulla una sanzione antitrust limitatamente alla quantificazione e impone di considerare l’interdipendenza tra più intese, essa non prescrive necessariamente l’applicazione diretta del cumulo giuridico o della continuazione penalistica, se la disciplina antitrust applicabile non lo prevede direttamente.
• In presenza di più illeciti antitrust distinti, l’autorità può applicare il cumulo materiale previsto dalle proprie linee guida, purché introduca correttivi concreti e proporzionati che tengano conto della connessione oggettiva, temporale e soggettiva tra le condotte e del grado di coinvolgimento dell’impresa.
• L’istituto penalistico della continuazione, pur non essendo direttamente applicabile alle sanzioni antitrust, può costituire un criterio orientativo per evitare risultati sanzionatori sproporzionati, senza imporre necessariamente l’irrogazione di un’unica sanzione.
• Il giudicato conformativo derivante dall’annullamento della quantificazione di una sanzione lascia all’autorità un margine di discrezionalità nella scelta dei correttivi, purché la nuova determinazione rispetti i criteri indicati dal giudice e sia adeguatamente motivata.
• La motivazione della rideterminazione di una sanzione antitrust è sufficiente quando espone i criteri generali di dosimetria, il metodo utilizzato per graduare il coinvolgimento dell’impresa e le specifiche riduzioni applicate alla sua posizione.
• Nell’esercizio della giurisdizione di merito sulle sanzioni pecuniarie, il giudice amministrativo può verificare direttamente la proporzionalità e la congruità dell’importo alla luce delle circostanze concrete dell’illecito.

Come è indicizzato