Sentenza n. 772/2026 - Bologna, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha contestato la previsione del PUG applicabile a un immobile sito in area agricola, che consente per le attività di autotrasporto merci e logistica e di rottamazione, già autorizzate e insediate alla data di assunzione del PUG, soltanto interventi di manutenzione e ristrutturazione conservativa e vieta, alla cessazione dell'attività per qualsiasi causa, il riavvio della stessa da parte di altra impresa, consentendo la conversione dell'edificio agli usi ammessi dall'art. 6.4.2. La società ha dedotto: 1) illegittimità del parere del CUAV e del PUG per la partecipazione del Sindaco di Cesena alla seduta conclusiva del CUAV anche quale Presidente della Provincia, in asserito conflitto di interessi istituzionale, oltre a violazione dell'obbligo di astensione, difetto di istruttoria e violazione dell'art. 47 della l.r. Emilia-Romagna n. 24/2017; 2) violazione dell'art. 46 della l.r. n. 24/2017 e dei diritti partecipativi per omessa riedizione e ripubblicazione del PUG dopo le modifiche apportate a seguito del parere del CUAV; 3) difetto di istruttoria e motivazione, illogicità, contraddittorietà, disparità di trattamento e travisamento per mancato approfondimento delle osservazioni della ricorrente; 4) irragionevolezza e ingiustizia della disciplina, ritenuta sproporzionatamente lesiva della proprietà e della libertà di iniziativa economica, perché non prevedeva una deroga per la cessazione dell'attività non imputabile alla proprietaria, come nel caso del fallimento o della liquidazione giudiziale della conduttrice, e perché trattava le attività della ricorrente meno severamente di altre attività esercitate in area agricola. È stata inoltre proposta domanda risarcitoria.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso e compensato le spese. Quanto al primo motivo, ha rilevato che la Provincia aveva delegato un consigliere provinciale a rappresentarla nel CUAV, sicché il Sindaco di Cesena non aveva una duplice rappresentanza nella seduta contestata; anche considerando la sua partecipazione alla seduta conclusiva quale Presidente della Provincia e del CUAV, non sussisteva l'obbligo di astensione previsto dall'art. 78 TUEL, poiché per gli atti generali e normativi, quali i piani urbanistici, esso richiede una correlazione immediata e diretta tra il contenuto dell'atto e specifici interessi personali dell'amministratore o di suoi parenti o affini, non allegata né provata. L'art. 6-bis l. n. 241/1990, invocato dalla ricorrente, è stato ritenuto non applicabile perché la disciplina speciale dell'art. 78 TUEL regola la fattispecie. Il secondo motivo è stato respinto perché la rinnovazione della pubblicazione e della procedura di adozione è necessaria solo quando le modifiche successive incidano sui contenuti essenziali del piano mutandone radicalmente l'impostazione; le modifiche all'art. 6.6.6 non raggiungevano tale soglia. Inoltre, l'art. 46, comma 1, della l.r. n. 24/2017 riguarda le modifiche conseguenti alle osservazioni al piano, non quelle derivanti dal parere del CUAV, disciplinate nella successiva fase procedimentale. Il quarto motivo è stato respinto in quanto la disciplina costituisce una scelta conformativa della proprietà coerente con la rigorosa tutela del territorio rurale, del paesaggio e dell'ambiente. Le attività di autotrasporto, logistica e rottamazione sono state ragionevolmente qualificate come incongrue per il loro significativo impatto ambientale, pur essendone consentita la prosecuzione finché in essere. Il divieto di riavvio dopo la cessazione realizza un contemperamento ragionevole tra tutela del territorio e interesse privato, anche perché resta possibile la riconversione verso usi turistico-ricettivi, produttivi e commerciali compatibili ai sensi dell'art. 6.4.2. La mancata previsione di una deroga per la cessazione non imputabile alla proprietà non è illegittima, poiché consentirebbe la perpetuazione indefinita delle attività incongrue. Il terzo motivo è stato respinto perché la motivazione delle scelte urbanistiche è generale e può risultare dai documenti di accompagnamento e dagli atti del procedimento; nella relazione tecnica erano indicate le ragioni del rigetto dell'osservazione, fondate sugli obiettivi di tutela e valorizzazione del territorio rurale e dei caratteri ambientali e paesaggistici, nonché sulla possibilità di riconversione. La domanda risarcitoria è stata respinta in conseguenza dell'infondatezza dell'impugnazione e comunque ritenuta generica.

Norme richiamate

• art. 6.6.6, comma 3, Norme disciplina di piano del PUG Cesena-Montiano

  Per le attività connesse all'autotrasporto delle merci e logistica (c7) e attività di rottamazione (c11), regolarmente autorizzate e insediate alla data di assunzione del PUG, sono ammessi interventi di manutenzione ordinaria, straordinaria e ristrutturazione conservativa. Alla cessazione dell'attività non è ammesso il riavvio della stessa in capo ad un'altra ditta; gli edifici potranno essere convertiti agli usi ammessi dalla tabella di cui all'art. 6.4.2. comma 1

  La disposizione è legittima quale disciplina conformativa della proprietà e consente la prosecuzione delle attività già insediate, ma impedisce il loro riavvio dopo la cessazione, lasciando possibile la riconversione verso usi compatibili.

• art. 6.4.2, comma 1, Norme disciplina di piano del PUG Cesena-Montiano

  Prevede il meccanismo di riconversione degli edifici verso gli usi ammessi, tra cui usi turistico-ricettivi, produttivi e commerciali compatibili.

• art. 46 l.r. Emilia-Romagna n. 24/2017

  L'obbligo di rinnovare la pubblicazione e la procedura di adozione riguarda le modifiche conseguenti alle osservazioni al piano; non si estende automaticamente alle modifiche derivanti dal parere del CUAV. La riedizione è comunque necessaria quando le modifiche incidono sui contenuti essenziali mutando radicalmente l'impostazione del piano.

• art. 47, lett. g), l.r. Emilia-Romagna n. 24/2017

  Ciascun ente o amministrazione, facente parte del CU o chiamato a partecipare ai suoi lavori con voto consultivo, è rappresentato da un unico soggetto abilitato ad esprimere definitivamente e in modo univoco e vincolante la posizione dell'ente o amministrazione stessa

  La partecipazione al CUAV deve avvenire mediante un unico rappresentante abilitato per ciascun ente; nel caso concreto la Provincia era rappresentata dal consigliere delegato, sicché non sussisteva duplicità di rappresentanza del Sindaco di Cesena.

• art. 78 d.lgs. 267/2000

  Per gli amministratori degli enti locali l'obbligo di astensione relativamente ad atti normativi o generali, inclusi i piani urbanistici, sussiste quando vi sia una correlazione immediata e diretta tra il contenuto della deliberazione e specifici interessi dell'amministratore o di suoi parenti o affini fino al quarto grado.

• art. 6-bis l. 241/1990

  il responsabile del procedimento e i titolari degli uffici competenti ad adottare i pareri, le valutazioni tecniche, gli atti endoprocedimentali e il provvedimento finale devono astenersi in caso di conflitto di interessi, segnalando ogni situazione di conflitto, anche potenziale

  La disposizione generale sul conflitto di interessi non trova applicazione nella fattispecie, regolata dalla disciplina speciale dell'art. 78 TUEL.

• artt. 1 e seguenti l.r. Emilia-Romagna n. 24/2017

  La pianificazione urbanistica deve perseguire la rigorosa tutela del territorio rurale, del paesaggio e dell'ambiente; tali finalità legittimano limitazioni conformative agli usi del territorio.

Massime di principio

• Per gli amministratori degli enti locali, l'obbligo di astensione dagli atti normativi o generali, compresi gli strumenti urbanistici, richiede una correlazione immediata e diretta tra il contenuto dell'atto e specifici interessi personali dell'amministratore o di suoi parenti o affini fino al quarto grado; la mera partecipazione dell'amministratore in diverse qualità istituzionali, senza tale correlazione personale, non determina di per sé l'illegittimità dell'atto.
• Nel procedimento di approvazione di uno strumento urbanistico, la rinnovazione della pubblicazione e della procedura di adozione è necessaria quando le modifiche successive incidano sui contenuti essenziali del piano mutandone radicalmente l'impostazione; modifiche circoscritte che non alterino radicalmente l'assetto pianificatorio non impongono la riedizione del procedimento.
• La disciplina speciale dell'art. 46, comma 1, della l.r. Emilia-Romagna n. 24/2017, riferita alle modifiche conseguenti alle osservazioni al piano, non si applica automaticamente alle modifiche derivanti dal parere del CUAV, che si collocano in una distinta fase subprocedimentale.
• È legittima la disciplina urbanistica che consenta la prosecuzione transitoria di attività produttive o commerciali incongrue già insediate in area agricola, ma ne vieti il riavvio dopo la cessazione, anche quando la cessazione non sia imputabile al proprietario, se la misura è giustificata dalla tutela del territorio rurale, del paesaggio e dell'ambiente e resta possibile la riconversione dell'immobile verso usi compatibili.
• L'obbligo di motivazione delle scelte urbanistiche ha carattere generale e può essere assolto mediante la motivazione desumibile dalla relazione tecnica, dai documenti di accompagnamento e dagli altri atti del procedimento, purché siano individuabili i criteri principali della scelta e le ragioni del dissenso rispetto alle osservazioni presentate.

Come è indicizzato