Sentenza n. 3910/2026 - Roma, Sezione 2B

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato l’ordine di demolizione adottato ai sensi dell’art. 33 d.P.R. 380/2001, relativo a interventi realizzati senza idoneo titolo edilizio in un’area sottoposta a vincolo archeologico indiretto e a vincolo paesaggistico per zona di interesse archeologico. Le opere comprendevano una struttura in ferro e vetro di circa 205 mq destinata a ristorante e servizi igienici, una pedana rialzata in legno di circa 157 mq, una pavimentazione in legno di circa 1.058 mq, un’area relax, una zona bar e una zona espositiva utilizzabile per la somministrazione. Con il primo motivo la ricorrente ha sostenuto che la SCIA presentata nel 2018 fosse idonea a legittimare le opere, salvo la pedana esterna, e che l’ordine di demolizione costituisse in realtà un atto di dichiarazione di inefficacia della SCIA adottato in autotutela oltre i termini. Con il secondo motivo ha dedotto che il vincolo archeologico riguardasse soltanto opere esterne incidenti sul sottosuolo e che, non essendo stati effettuati scavi, non fosse applicabile l’art. 142 d.lgs. 42/2004; ha inoltre sostenuto che la pavimentazione e la pedana in legno fossero esenti da autorizzazione paesaggistica ai sensi delle categorie A.2 e A.17 dell’allegato A al d.P.R. 31/2017. Con il terzo motivo ha affermato che la pedana, la pavimentazione, l’area relax e la zona bar rientrassero nell’edilizia libera ai sensi dell’art. 6 d.P.R. 380/2001. Con i motivi aggiunti ha impugnato una nota di Roma Capitale trasmessa all’Avvocatura comunale, ritenendola lesiva.

La decisione

Il Tribunale ha dichiarato inammissibili i motivi aggiunti per carenza originaria di interesse, poiché la nota impugnata era una mera interlocuzione interna, non destinata ad assumere rilievo nell’adozione di un provvedimento amministrativo finale e quindi non idonea a incidere sulla sfera giuridica della ricorrente. Nel merito ha respinto integralmente il ricorso introduttivo. Ha ritenuto che la SCIA non legittimasse le opere effettivamente realizzate: essa prevedeva un cambio di destinazione d’uso con soli 74,18 mq destinati alla somministrazione, mentre il sopralluogo aveva accertato che circa 172,50 mq interni erano destinati a ristorante e che le opere esterne portavano l’area concretamente destinata alla ristorazione a circa 1.745 mq. L’ordine di demolizione è stato quindi qualificato come esercizio dell’ordinaria vigilanza edilizia ai sensi degli artt. 27 e seguenti d.P.R. 380/2001, e non come autotutela sulla SCIA, con conseguente inapplicabilità dei termini decadenziali invocati dalla ricorrente. Il Collegio ha distinto il vincolo archeologico indiretto ex art. 45 d.lgs. 42/2004, diretto alla tutela del bene culturale e del suo contesto, dal vincolo paesaggistico delle zone di interesse archeologico ex art. 142, comma 1, lett. m), d.lgs. 42/2004, volto alla tutela del paesaggio archeologico nel suo complesso. Entrambi imponevano la preventiva acquisizione dei nulla osta o dell’autorizzazione paesaggistica, a prescindere dall’assenza di scavi. Ha inoltre escluso l’applicabilità delle categorie A.2 e A.17 dell’allegato A al d.P.R. 31/2017, non essendo le opere riconducibili alla prima categoria né essendo stata provata la facile amovibilità richiesta dalla seconda. Quanto all’edilizia libera, il Tribunale ha applicato il principio della valutazione complessiva dell’abuso: le opere non possono essere scomposte atomisticamente per sostenerne la libera realizzabilità, dovendo essere considerate nel loro insieme e nel loro impatto sul territorio. Per consistenza e finalità, gli interventi sono stati qualificati come ristrutturazione edilizia pesante con mutamento di destinazione d’uso, estranea all’art. 6 d.P.R. 380/2001. La ricorrente è stata condannata alle spese in favore di Roma Capitale, liquidate in 6.000 euro oltre accessori; le spese nei confronti del Ministero della Cultura sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 33 d.P.R. 380/2001

  Costituisce la base dell’ordine di demolizione relativo agli interventi di ristrutturazione edilizia abusiva.

• artt. 27 e seguenti d.P.R. 380/2001

  L’ordine impugnato è stato ricondotto all’attività di vigilanza e repressione degli abusi edilizi, non all’autotutela sulla SCIA.

• art. 6 d.P.R. 380/2001

  Non è applicabile quando le opere, considerate complessivamente, presentano consistenza significativa e sono funzionali a un mutamento di destinazione d’uso.

• art. 45 d.lgs. 42/2004

  Disciplina il vincolo archeologico indiretto, posto sulle aree circostanti un bene archeologico per garantirne visibilità, fruizione, condizioni ambientali e decoro.

• art. 142, comma 1, lett. m), d.lgs. 42/2004

  Assoggetta a tutela paesaggistica le zone di interesse archeologico, proteggendo il paesaggio archeologico e non soltanto il sito contenente il reperto.

• art. 146, comma 2, d.lgs. 42/2004

  i soggetti di cui al comma 1 hanno l’obbligo di presentare alle amministrazioni competenti il progetto degli interventi che intendano intraprendere, corredato della prescritta documentazione, ed astenersi dall’avviare i lavori fino a quando non ne abbiano ottenuta l’autorizzazione

  Impone la preventiva autorizzazione paesaggistica per gli interventi ricadenti nelle aree tutelate.

• allegato A, categorie A.2 e A.17, d.P.R. 31/2017

  Le esenzioni invocate non sono applicabili: le opere non rientrano nella categoria A.2 e non è stata provata la facile amovibilità richiesta dalla categoria A.17.

• art. 73 c.p.a.

  Disciplina il deposito e lo scambio delle memorie in vista dell’udienza pubblica; il testo non attribuisce alla norma uno specifico rilievo decisorio.

Massime di principio

• Una nota interna con cui un’amministrazione fornisce all’Avvocatura elementi per la difesa in giudizio, senza essere destinata all’adozione di un provvedimento amministrativo finale e senza incidere direttamente sulla posizione giuridica del destinatario, non è autonomamente impugnabile per carenza di interesse e difetto di lesività.
• Quando una SCIA descrive opere e destinazioni d’uso significativamente diverse, per estensione e concreta utilizzazione, da quelle effettivamente realizzate, l’amministrazione può esercitare i poteri ordinari di vigilanza e repressione dell’abuso edilizio; il relativo ordine di demolizione non costituisce un atto di autotutela sulla SCIA e non è soggetto ai termini propri dell’autotutela.
• Il vincolo archeologico indiretto ex art. 45 d.lgs. 42/2004 tutela il bene archeologico e il suo contesto circostante, mentre il vincolo paesaggistico sulle zone di interesse archeologico ex art. 142, comma 1, lett. m), d.lgs. 42/2004 tutela il paesaggio archeologico nel suo complesso; entrambi possono imporre autorizzazioni o nulla osta preventivi anche quando l’intervento non comporti scavi nel sottosuolo.
• La valutazione dell’abuso edilizio deve essere complessiva e non atomistica: opere funzionalmente collegate devono essere considerate nel loro insieme, poiché la loro qualificazione e il loro impatto urbanistico derivano dall’interazione reciproca e non dalla possibilità di isolare singoli elementi.
• Opere di rilevante consistenza, realizzate unitariamente per trasformare un’area e destinarla alla ristorazione, non rientrano nell’edilizia libera per il solo fatto di essere costituite in parte da elementi in legno, pedane, arredi o strutture potenzialmente amovibili.

Come è indicizzato