Sentenza n. 1800/2026 - Milano, Sezione 1
per l'annullamento Per quanto riguarda il ricorso introduttivo: 1) del provvedimento di esclusione della ricorrente - comunicato con pec della "Amministrazione del sistema SinTEL" datata 04.08.2025 dall'indirizzo eprocurement@pec.acquisti.ariaspa.it - dalla "Procedura ID 194928374. Appalto 55/2024 Affidamento in concessione del servizio per la gestione delle Residenze Sanitarie Assistenziali/Centri Diurni Integrati - R.S.A./C.D.I."Ferrari" e "Per Coniugi" di proprietà comunale" CIG B507195E2E, per un importo complessivo stimato pari ad euro 57.565.558,00; 2) di tutti gli atti, note e verbali della gara di cui sub 1), nessuno escluso ed ivi compresi: il verbale di gara n. 8 del 29.07.2025, non conosciuto e non osteso nonostante apposite e reiterate richieste, in cui - secondo la comunicazione di cui sub 1) - sono riportate le valutazioni della Commissione giudicatrice di non convenienza e non sostenibilità del PEF presentato dalla ricorrente e quindi le specifiche motivazioni della prefata esclusione; il verbale di gara del 06.08.2025 parimenti non conosciuto recante la proposta di aggiudicazione in favore dell'operatore economico Punto Service - coooperativa sociale a r.l.; nonché qualsiasi altro verbale e provvedimento di esclusione, ancorché non trasmesso e non conosciuto; 3) delle note del Comune di Milano prot. 0418799.U. del 05.08.2025 e prot. 0424291.U del 08.08.2025 con cui sono è stata reiteratamente denegata la trasmissione di copia del menzionato verbale n. 8 del 29.07.2025 o comunque di un estratto di esso contenente le motivazioni dell'esclusione cui sub 1); 4) del bando, del disciplinare, del capitolato d'appalto e di ogni altro elaborato di gara, ove interpretati in senso diverso rispetto ai motivi di ricorso; 5) di ogni altro atto anteriore, preordinato, connesso e conseguenziale che, comunque, possa ledere gli interessi della società ricorrente, ivi compreso il provvedimento di aggiudicazione frattanto adottato, il contratto d'appalto frattanto intervenuto tra l'appaltante e l'operatore economico aggiudicatario e l'eventuale consegna del servizio in via d'urgenza. Nonché ex art. 116, comma 2, cpa ed in via istruttoria per l'emissione dell'ordine di esibire: detto verbale di gara n.8 del 29.07.2025 o quantomeno un estratto dello stesso contenente le motivazioni dell'esclusione gravata o, se del caso, la riproduzione di dette motivazioni; nonché tutti gli altri verbali di gara nessuno escluso e l'eventuale provvedimento di aggiudicazione definitiva frattanto adottato. Il tutto ai fini del compiuto esercizio del diritto di difesa ex art. 24 della Costituzione, previo annullamento dei dinieghi di cui sub 3). Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da GRUPPO SAN MICHELE S.R.L. il 6\10\2025: 1) della nota prot. rif. 682591/2024 prot. 05/08/2025.0418125.U. del Comune di Milano avente ad oggetto: “APPALTO N. 55/2024 - CIG B507195E2E - CUP: B49G20000770004 AFFIDAMENTO IN CONCESSIONE DEL SERVIZIO PER LA GESTIONE DELLE RESIDENZE SANITARIE ASSISTENZIALI/CENTRI DIURNI INTEGRATI – R.S.A./C.D.I."FERRARI" E "PER CONIUGI" DI PROPRIETÀ COMUNALE. COMUNICAZIONE DI ESCLUSIONE”; 2) di tutte le note, comunicazioni e verbali della gara di cui sub 1), nessuno escluso, ivi compresi: comunicazione dalla piattaforma Sintel del 04.08.2025 recante comunicazione di esclusione; comunicazione da piattaforma Sintel del 06.08.2025 circa la proposta di aggiudicazione in favore di Punto Service Coop. sociale a r.l.; verbale di gara n.3 del 04.08.2025 recante l’esclusione di cui sub 1); verbale di gara n.4 del 06.08.2025; verbali di gara n.1 e n.2; comunicazione di esclusione da piattaforma Sintel del 05.08.2025; 3) di tutti gli atti gravati con il ricorso originario; Nonché ex art. 116, comma 2, cpa ed in via istruttoria per l’emissione dell’ordine di esibire: detto verbale di gara n.8 del 29.07.2025 o quantomeno un estratto dello stesso contenente le motivazioni dell’esclusione gravata o, se del caso, la riproduzione di dette motivazioni; nonché tutti gli altri verbali di gara nessuno escluso e l’eventuale provvedimento di aggiudicazione definitiva frattanto adottato. Il tutto ai fini del compiuto esercizio del diritto di difesa ex art. 24 della Costituzione, previo annullamento dei dinieghi di cui sub 3). Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da GRUPPO SAN MICHELE S.R.L. il 28\11\2025: 1) della determinazione dirigenziale n. 9456 del 23/10/2025, successivamente comunicata, con cui il Comune di Milano ha aggiudicato alla Punto Service Coop. sociale a r.l. la gara “ N. 55/2024 - CIG B507195E2E - CUP: B49G20000770004 AFFIDAMENTO IN CONCESSIONE DEL SERVIZIO PER LA GESTIONE DELLE RESIDENZE SANITARIE ASSISTENZIALI/CENTRI DIURNI INTEGRATI – R.S.A./C.D.I."FERRARI" E "PER CONIUGI" DI PROPRIETÀ COMUNALE”; nonché della nota 24/10/2025.0545071.U avente ad oggetto comunicazione esito gara; 2) di tutti gli atti, note anche interlocutorie e verbali della gara di cui sub 1), nessuno escluso ed ivi inclusi: verbale n.1 del 15.04.2025 ed allegati; verbale n.2 del 21.05.2025; verbale n.3 del 04.08.2025; verbale n.4 del 06.08.2025; verbale della Commissione giudicatrice n.1 del 06.05.2025 ed allegati; verbale della Commissione giudicatrice n.2 del 08.05.2025 ed allegati; verbale n.3 della Commissione giudicatrice del 12.05.2025 ed allegati; verbale n.4 della Commissione giudicatrice del 14.05.2025 ed allegati; verbale n. 5 della Commissione giudicatrice del 29.05.2025 ed allegati; verbale n.6 della Commissione giudicatrice del 14.06.2025 ed allegati; verbale n. 7 della Commissione giudicatrice del 18.07.2025 ed allegati; verbale n. 8 della Commissione giudicatrice del 29.07.2025 ed allegati; verbale n. 9 della Commissione giudicatrice del 04.08.2025 ed allegati; della richiesta di chiarimenti Prot. 03/07/2025.0357854.U; nonché provvedimenti di nomina della Commissione di gara e della Commissione giudicatrice; 3) in subordine, del bando, del disciplinare, del capitolato speciale di concessione e di altro elaborato/allegato della gara di cui sub 1), nessuno escluso; 4) di ogni altro atto anteriore, preordinato, connesso e conseguenziale che, comunque, possa ledere gli interessi della società ricorrente; ivi compreso il contratto di concessione oggetto di gara frattanto intervenuto tra l’Ente committente e l’impresa aggiudicataria e l’eventuale consegna del servizio in via d’urgenza; 5) dei provvedimenti gravati con il ricorso originario e i suoi primi motivi aggiunti; nonché per la condanna dell’Amministrazione resistente, quale tutela risarcitoria in forma specifica e previa declaratoria di nullità e/o inefficacia del contratto nelle more eventualmente sottoscritto, ad aggiudicare in via definitiva la gara alla società ricorrente, con subentro della stessa nel contratto di gestione, essendo all’uopo disponibile. Per quanto riguarda il ricorso incidentale presentato da PUNTO SERVICE COOPERATIVA SOCIALE A R.L. il 12\12\2025: - del verbale n. 2 del 21/05/2025 e n. 6 del 17/06/2025 nella sola parte in cui individuano come concorrente ammesso alla gara Gruppo San Michele e nella sola parte in cui non è stata rilevata, nell’offerta economica di Gruppo San Michele, la carenza sostanziale della relazione illustrativa al PEF richiesta, a pena di nullità, dall’art. 16 Disciplinare; - del verbale n. 8 del 29/07/2025 nella sola parte in cui: - individua come concorrente ammesso alla gara Gruppo San Michele, - non è stata rilevata, nell’offerta economica di Gruppo San Michele, la carenza sostanziale della relazione illustrativa al PEF, - l’esclusione dalla gara dell’offerta di Gruppo San Michele non è stata disposta anche per le ragioni indicate nel presente ricorso incidentale; - del verbale n. 1 del 15/04/2025 nella sola parte in cui Gruppo San Michele non è stato escluso dalla gara in ragione della carenza dei requisiti di partecipazione economico-finanziari e tecnico-professionali; - ove occorrer possa, dei verbali n. 1 del 06/05/2024, n. 2 del 08/05/2025, n. 3 del 12/05/2025, n. 4 del 14/05/2025, n. 5 del 29/05/2025, n. 6 del 17/06/2025, n. 7 del 18/07/2025 nella sola parte in cui individuano come concorrente ammesso alla gara Gruppo San Michele; - ove occorrer possa, della nota di chiarimenti prot. 357851 del 03/07/2025, siccome Gruppo San Michele sarebbe già dovuto essere escluso dalla gara per carenza dei requisiti di partecipazione economico-finanziari e tecnico-professionali e per incompletezza dell’offerta economica; - ove occorrer possa, dei verbali n. 9 del 04/08/2025 e n. 3 del 04/08/2025 nella sola parte in cui viene dato atto/si dispone che l’esclusione dell’offerta di Gruppo San Michele avvenga per la sola insostenibilità del PEF; e per la condanna delle Amministrazioni resistenti, ciascuna per quanto di sua competenza, nella sola denegata ipotesi di accoglimento dei motivi di impugnativa principale volti ad annullare l’esclusione dalla gara di Gruppo San Michele, a: (i) in via principale: - in accoglimento del I motivo di ricorso incidentale, accertata/dichiarata l’esclusione dalla gara dell’offerta di Gruppo San Michele, condannare la P.A. ad adottare tutti gli atti necessari e conseguenti, tra cui l’esclusione del ricorrente principale; - in accoglimento del II motivo di ricorso incidentale, accertata/dichiarata la nullità del contratto di avvalimento stipulato da Gruppo San Michele e la conseguente esclusione dalla gara dell’offerta della ricorrente principale, condannare la P.A. ad adottare tutti gli atti necessari e conseguenti, tra cui l’esclusione del ricorrente principale; - in accoglimento del III motivo di ricorso incidentale, accertata/dichiarata l’esclusione dalla gara dell’offerta di Gruppo San Michele, condannare la P.A. ad adottare tutti gli atti necessari e conseguenti, tra cui l’esclusione del ricorrente principale; - in accoglimento del IV motivo di ricorso incidentale, accertata/dichiarata l’esclusione dalla gara dell’offerta di Gruppo San Michele, condannare la P.A. ad adottare tutti gli atti necessari e conseguenti, tra cui l’esclusione del ricorrente principale; (ii) in via subordinata, con scrutinio in via congiunta e cumulativa: - in accoglimento del motivo III, condannare la P.A. alla valutazione sull’adeguatezza/attendibilità dell’offerta di Gruppo San Michele a garantire gli impegni assunti in ordine alla clausola sociale, all’applicazione del CCNL di settore ed al rispetto del progetto di riassorbimento, tenendo conto di quanto illustrato nel motivo stesso; - in accoglimento del motivo IV, condannare la P.A. alla valutazione sull’adeguatezza/attendibilità dell’offerta economica e del PEF di GSM, tenendo conto di quanto illustrato nel motivo stesso.
Sintesi
Generata da Trovanorma sul testo ufficialeAtto impugnato: esclusione dalla gara per la ritenuta non convenienza economica e insostenibilità finanziaria del PEF, nonché successiva aggiudicazione della concessione a un'altra concorrente
Esito
Favorevole al resistente (stazione appaltante)
Prevale l’amministrazione
La controversia
La ricorrente ha impugnato l'esclusione dalla procedura aperta per la concessione della gestione di due strutture comunali RSA/CDI e, successivamente, l'aggiudicazione alla controinteressata. In via originaria ha dedotto, tra l'altro, l'incompetenza della Commissione giudicatrice, assumendo che l'esclusione potesse essere adottata esclusivamente dal RUP, nonché vizi dell'accesso agli atti. Dopo l'ostensione della documentazione, con il secondo ricorso per motivi aggiunti ha contestato la valutazione negativa del PEF, sostenendo: la violazione del contraddittorio procedimentale e dell'art. 101, comma 3, del d.lgs. 36/2023 per mancata richiesta di ulteriori chiarimenti; l'illegittima rideterminazione del monte ore sulla base delle tabelle ministeriali; il difetto di istruttoria e motivazione quanto agli scostamenti dal costo del lavoro e agli incrementi retributivi dichiarati per personale infermieristico e OSS; l'illegittimità dell'aggiudicazione per il mancato recepimento dei criteri ambientali minimi; l'illegittimità del bando per omessa declinazione dei CAM e dei relativi criteri premianti; nonché l'illegittimità derivata dell'aggiudicazione. La controinteressata ha proposto ricorso incidentale, deducendo ulteriori ragioni di esclusione della ricorrente, relative alla relazione illustrativa del PEF, ai requisiti di partecipazione, al contratto di avvalimento, alla clausola sociale e all'attendibilità dell'offerta.
La decisione
Il TAR ha respinto il ricorso principale e i primi motivi aggiunti. Ha accertato che l'esclusione non era stata adottata dalla Commissione giudicatrice, ma dalla Responsabile di fase, legittimata ai sensi dell'art. 15, comma 4, del d.lgs. 36/2023 e dell'art. 7, comma 1, lett. d), dell'Allegato I.2, cui erano stati attribuiti i compiti di disporre le esclusioni. La Commissione aveva invece svolto la valutazione tecnica di sostenibilità del PEF, come previsto dalla lex specialis, trasmettendone gli esiti alla Responsabile di fase. Quanto al secondo ricorso per motivi aggiunti, il primo motivo è stato respinto. Il TAR ha ritenuto adeguata e sufficientemente specifica la richiesta di chiarimenti formulata dalla stazione appaltante, che riguardava espressamente gli incrementi retributivi, il monte ore utilizzato per il calcolo del costo orario e il minutaggio garantito agli ospiti. Non sussisteva quindi l'obbligo di una richiesta integrativa. La ricorrente non aveva dimostrato con dati aziendali specifici e attendibili la sostenibilità dello scostamento dalle tabelle ministeriali: le mere dichiarazioni su un basso tasso di assenteismo non erano sufficienti, soprattutto con riguardo a ferie, festività e altri eventi non interamente rimessi alla disponibilità dell'impresa. La rideterminazione del monte ore aveva comportato un aumento del costo della manodopera di euro 2.120.628,98 e la trasformazione del risultato netto da positivo a negativo, con conseguente giudizio di non convenienza economica e insostenibilità finanziaria. Inoltre, poiché l'offerta tecnica dichiarava aumenti del 40% per il personale infermieristico e del 20% per il personale OSS, tali incrementi avrebbero dovuto essere integralmente considerati nel PEF; la loro mancata contabilizzazione rendeva non illogica la valutazione negativa. Il secondo motivo, diretto contro l'aggiudicazione per il mancato rispetto dei CAM, è stato dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, poiché la definitività dell'esclusione privava la ricorrente di un'utilità concreta dall'eventuale annullamento dell'aggiudicazione, anche in presenza della seconda classificata. Il terzo motivo, rivolto contro il bando per l'omessa previsione dei CAM e dei criteri premianti, è stato dichiarato inammissibile per difetto originario di interesse: la ricorrente aveva partecipato alla gara senza dimostrare quale concreto pregiudizio le fosse derivato e come la riedizione della procedura avrebbe aumentato le sue chances di aggiudicazione. Il quarto motivo, di illegittimità derivata dell'aggiudicazione, è stato dichiarato improcedibile per la medesima carenza sopravvenuta di interesse. Il ricorso incidentale della controinteressata è stato dichiarato improcedibile perché, una volta confermata l'esclusione della ricorrente principale, la controinteressata non conservava un interesse attuale a ottenere ulteriori ragioni di esclusione. Le spese sono state integralmente compensate per la complessità e novità delle questioni.
Norme richiamate
art. 15, comma 4, d.lgs. 36/2023
Consente l'individuazione di responsabili di fase e, nel caso concreto, ha costituito la base normativa per attribuire alla Responsabile di fase i compiti relativi alla fase di affidamento.
art. 7, comma 1, lett. d), Allegato I.2 al d.lgs. 36/2023
Attribuisce al RUP di fase il compito di disporre l'esclusione dalle gare; tale competenza era stata conferita alla Responsabile di fase.
art. 101, comma 3, d.lgs. 36/2023
La stazione appaltante può sempre richiedere chiarimenti sui contenuti dell'offerta tecnica e dell'offerta economica e su ogni loro allegato. [...] I chiarimenti resi dall'operatore economico non possono modificare il contenuto dell'offerta tecnica e dell'offerta economica.
Disciplina il soccorso istruttorio procedimentale sui contenuti dell'offerta: consente chiarimenti finalizzati a superare ambiguità, ma non modifiche dell'offerta. Nel caso concreto, la richiesta della stazione appaltante era sufficientemente specifica e non imponeva ulteriori richieste integrative.
art. 110, commi 4 e 5, d.lgs. 36/2023
Non sono ammesse giustificazioni in relazione a trattamenti salariali minimi inderogabili stabiliti dalla legge o da fonti autorizzate dalla legge; la stazione appaltante esclude l'offerta [...] se [...] il costo del personale è inferiore ai minimi salariali retributivi indicati nelle apposite tabelle di cui all'articolo 41, comma 13.
Rileva nel quadro della verifica di congruità del costo del personale e dei minimi salariali, distinguendo i trattamenti minimi inderogabili dal costo medio orario risultante dalle tabelle.
art. 41, comma 13, d.lgs. 36/2023
Per i contratti relativi a lavori, servizi e forniture, il costo del lavoro è determinato annualmente, in apposite tabelle, dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali [...].
Le tabelle ministeriali esprimono un costo medio del lavoro elaborato statisticamente e costituiscono parametro di valutazione della congruità dell'offerta, non un limite automaticamente inderogabile; lo scostamento deve però essere rigorosamente e concretamente giustificato.
art. 35, comma 1, lett. c), c.p.a.
Consente la declaratoria di improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse, applicata alle censure sull'aggiudicazione divenute inutili dopo la conferma dell'esclusione.
art. 116, comma 2, c.p.a.
La domanda di accesso proposta nel corso del giudizio è stata definita con la sopravvenuta ostensione documentale; il TAR aveva precedentemente dichiarato cessata la materia del contendere sulla domanda ostensiva.
Massime di principio
- Quando la stazione appaltante individua un responsabile di fase ai sensi dell'art. 15, comma 4, del d.lgs. 36/2023 e gli attribuisce i compiti dell'art. 7 dell'Allegato I.2, l'esclusione può essere legittimamente adottata dal responsabile di fase; la Commissione giudicatrice può svolgere la valutazione tecnica o economica presupposta, senza che ciò determini incompetenza dell'organo che adotta il provvedimento espulsivo.
- Nella verifica della sostenibilità del PEF, la stazione appaltante deve indicare tempestivamente e con sufficiente specificità i profili critici dell'offerta; una richiesta di chiarimenti che individui le voci del costo del lavoro, il monte ore, gli scostamenti dalle tabelle ministeriali e gli incrementi retributivi consente di ritenere assolto il contraddittorio procedimentale, senza obbligo di ulteriori richieste quando le criticità siano già state chiaramente prospettate.
- Le tabelle ministeriali sul costo medio orario del lavoro non costituiscono automaticamente valori inderogabili, ma lo scostamento deve essere dimostrato dall'operatore economico con dati specifici, attendibili e riferiti alla propria effettiva organizzazione ed esperienza aziendale; mere dichiarazioni su un basso tasso di assenteismo non sono sufficienti quando incidono su eventi e costi non interamente rimessi alla disponibilità dell'impresa.
- Se l'offerta tecnica dichiara specifici incrementi retributivi rispetto al CCNL, il relativo costo deve essere integralmente considerato nel PEF; l'omessa contabilizzazione può legittimare il giudizio di non convenienza economica e di insostenibilità finanziaria dell'offerta.
- La definitività dell'esclusione di un concorrente priva quest'ultimo dell'interesse concreto a contestare l'aggiudicazione a un altro concorrente, anche quando l'eventuale rinnovazione della gara potrebbe astrattamente offrirgli una nuova possibilità; occorre invece dimostrare un'utilità concreta e attuale.
- L'impugnazione di clausole del bando che non abbiano impedito la partecipazione richiede l'allegazione e almeno un principio di prova del concreto pregiudizio subito e dell'incremento delle chances di aggiudicazione derivante dall'eventuale riedizione della gara; la mera possibilità di partecipare nuovamente non integra un interesse concreto e attuale.
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La sintesi è generata dall'AI di Trovanorma a partire dal testo pubblicato da Giustizia amministrativa, ha finalità informative e non sostituisce la lettura del documento né un parere professionale: fa fede il testo ufficiale.
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