Sentenza n. 3514/2026 - Milano, Sezione 5

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato, dapprima con ricorso straordinario e poi, a seguito dell’opposizione regionale, mediante trasposizione in sede giurisdizionale, la deliberazione regionale che approvava il documento tecnico sulla chirurgia della cataratta. Il documento prevedeva la raccolta anamnestica e la valutazione clinica del paziente, l’esecuzione routinaria di test solo per categorie di pazienti a rischio, la qualificazione dell’intervento come procedura a bassa intensità e l’anestesia locale come opzione ordinaria. La presenza dell’anestesista non era prevista ordinariamente in sala operatoria, ma ne era richiesta la disponibilità nella struttura, con presenza continuativa nei casi selezionati in ragione del rischio clinico. Con il primo motivo sono stati dedotti eccesso di potere per difetto di istruttoria, irragionevolezza, illogicità ed errore nella definizione degli standard minimi di sicurezza, sostenendo che la presenza dell’anestesista sarebbe necessaria anche negli interventi con anestesia topica o loco-regionale. Con il secondo motivo è stata dedotta la violazione dei principi di precauzione e prevenzione, per la presunta riduzione degli standard di tutela e per l’insufficiente valutazione delle possibili complicanze. Con il terzo motivo è stata contestata la violazione del riparto delle competenze professionali tra anestesista e oculista, assumendo che l’assenza ordinaria dell’anestesista avrebbe trasferito impropriamente al chirurgo funzioni anestesiologiche e responsabilità ulteriori. Con il quarto motivo sono stati dedotti la violazione degli artt. 3 e 10 della l. n. 241/1990, il difetto di istruttoria e di motivazione, nonché la mancata considerazione di linee guida elaborate da associazioni scientifiche ritenute dalla ricorrente maggiormente autorevoli.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso. Quanto al primo motivo, ha qualificato le scelte regionali come espressione di ampia discrezionalità tecnica, sindacabile soltanto in presenza di manifesta irrazionalità, illogicità o travisamento dei fatti. Ha ritenuto che il documento tecnico fosse fondato su riferimenti scientifici qualificati e su linee guida validate nell’ambito del Sistema Nazionale Linee Guida previsto dall’art. 5 della l. n. 24/2017. Il modello adottato, basato sulla valutazione individuale del paziente, sulla graduazione del rischio e sulla disponibilità dell’anestesista nella struttura, non è stato ritenuto manifestamente illogico. Le linee guida richiamate dalla ricorrente, non inserite nel Sistema Nazionale Linee Guida, possono costituire contributi scientifici, ma non dimostrano da sole l’illegittimità della scelta regionale; inoltre, la ricorrente non ha provato la palese inattendibilità delle fonti utilizzate dall’amministrazione. Il secondo motivo è stato respinto perché il principio di precauzione non impone l’adozione indistinta della massima misura astrattamente ipotizzabile, ma richiede una gestione del rischio fondata su valutazioni tecnico-scientifiche attendibili e su misure idonee, necessarie e proporzionate. Il documento garantiva la disponibilità dell’anestesista nella struttura e prevedeva la sua presenza continuativa nei casi con maggiore rischio, realizzando una tutela differenziata e proporzionata. Il terzo motivo è stato respinto perché la delibera non eliminava né trasferiva al chirurgo oculista le competenze dell’anestesista: si limitava a modulare l’organizzazione del servizio in funzione del rischio clinico, mantenendo la disponibilità dello specialista e la sua presenza continuativa nei casi più complessi. Anche il quarto motivo è stato respinto. Il provvedimento è stato qualificato come atto amministrativo generale, destinato alla generalità delle strutture e degli operatori sanitari, rispetto al quale l’art. 3, comma 2, l. n. 241/1990 esclude l’obbligo di motivazione. In ogni caso, le ragioni della scelta risultavano desumibili dalla deliberazione e dal documento tecnico, che esplicitavano gli obiettivi di appropriatezza, sicurezza, qualità ed efficientamento, il percorso tecnico-scientifico seguito, la bibliografia utilizzata e la graduazione della presenza anestesiologica in rapporto al rischio. Le spese sono state integralmente compensate per la peculiarità della controversia.

Norme richiamate

• art. 48 c.p.a.

  Ha consentito la trasposizione in sede giurisdizionale del ricorso straordinario dopo l’opposizione proposta dalla Regione.

• art. 10 d.P.R. n. 1199/1971

  Disciplina il ricorso straordinario e l’opposizione che determina la trasposizione della controversia davanti al giudice amministrativo.

• art. 5 l. n. 24/2017

  Prevede il Sistema Nazionale Linee Guida e il relativo procedimento di elaborazione e validazione; le linee guida istituzionalmente validate costituiscono un riferimento qualificato per le scelte tecnico-sanitarie dell’amministrazione.

• art. 3, comma 2, l. n. 241/1990

  Esclude dall’obbligo generale di motivazione gli atti amministrativi a contenuto generale; il giudice ha comunque ritenuto che, nel caso concreto, le ragioni della scelta fossero desumibili dal complessivo contenuto degli atti.

• art. 10 l. n. 241/1990

  È stato invocato dalla ricorrente in relazione al difetto di istruttoria e motivazione, ma il motivo è stato respinto.

Massime di principio

• Le scelte amministrative in materia di organizzazione sanitaria, fondate su valutazioni tecnico-scientifiche, sono sindacabili dal giudice amministrativo soltanto in presenza di manifesta irrazionalità, illogicità, incoerenza o travisamento dei fatti; non è sufficiente contrapporre all’opzione dell’amministrazione una diversa soluzione tecnico-organizzativa.
• Nel valutare la legittimità di una scelta sanitaria, le linee guida inserite nel Sistema Nazionale Linee Guida e validate secondo la procedura prevista dalla legge costituiscono un riferimento istituzionalmente qualificato; linee guida elaborate da associazioni scientifiche non inserite nel Sistema possono essere considerate contributi scientifici, ma la loro preferibilità non determina, di per sé, l’illegittimità della scelta amministrativa.
• Il principio di precauzione, anche in ambito sanitario, impone una gestione del rischio basata su conoscenze tecnico-scientifiche attendibili e su misure idonee, necessarie e proporzionate, non necessariamente sull’applicazione uniforme della misura di massima tutela astrattamente ipotizzabile.
• È legittimo graduare l’organizzazione dell’assistenza sanitaria in funzione del rischio individuale, prevedendo la disponibilità dello specialista nella struttura e riservando la presenza continuativa ai casi caratterizzati da maggiore complessità o rischio clinico, purché la scelta sia sorretta da un’istruttoria tecnico-scientifica non manifestamente illogica.
• Un atto amministrativo generale che definisce criteri organizzativi e clinici destinati alla generalità delle strutture e degli operatori del settore non è soggetto all’obbligo di motivazione individualizzata previsto per i provvedimenti puntuali; in ogni caso, la motivazione può risultare dal complessivo contenuto dell’atto, dai suoi allegati e dai riferimenti tecnico-scientifici richiamati.

Come è indicizzato