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Sentenza

Sentenza n. 2284/2026 - Napoli, Sezione 2

per l'annullamento Per quanto riguarda il ricorso introduttivo: 1) della determinazione del Comune di Casalnuovo di Napoli n. 65 del 29-09-2025, comunicata in data 30.09.2025, con la quale è stato preso atto degli atti della procedura di gara per l'affidamento del servizio di refezione scolastica aa.ss. 2024/2025, 2025/2026, 2026/2027 e 2027/2028 (CIG: B306000B43) ed è stata disposta l'aggiudicazione definitiva della gara in favore della SIRIO s.r.l.; 2) della comunicazione del 30/09/2025 con cui il Comune di Casalnuovo di Napoli ha comunicato alla ricorrente l'aggiudicazione definitiva disposta in favore della SIRIO s.r.l. impugnata al punto 1); 3) del provvedimento, se esistente e allo stato sconosciuto, con il quale il Comune di Casalnuovo di Napoli ha disposto in favore della Sirio s.r.l. la consegna anticipata sotto riserva di legge del servizio di refezione scolastica aa.ss. 2024/2025, 2025/2026, 2026/2027 e 2027/2028 (CIG: B306000B43), o comunque ne abbia autorizzato l'esecuzione anticipata; 4) della nota protocollo n. 1371 del 15.09.2025, con cui il Rup e i componenti della Commissione hanno ritenuto che "l'offerta nonché il costo del personale offerto non è inferiore ai minimi salariali retributivi indicati nelle tabelle di cui all'art. 41 comma 13 del codice"; 5) di tutti gli atti della procedura di gara, se e in quanto lesivi degli interessi della ricorrente, ivi inclusi, ove occorra: a) tutti gli atti del procedimento di verifica dell'anomalia dell'offerta, tra cui la comunicazione del RUP prot. n. 16509 del 27.05.2025 con cui sono stati chiesti alla Sirio s.r.l. i giustificativi e la nota del RUP prot. n. 27414 del 21.07.2025, se e in quanto il loro contenuto abbia contribuito al giudizio di non anomalia dell'offerta della Sirio s.r.l.; b) i verbali di gara n. 1 del 28.10.2024, n. 2 del 29.10.2024, n. 3 del 6.11.2024, se e in quanto lesivi degli interessi della ricorrente; c) i verbali della Commissione n. 1 del 19.05.2025, n. 2 del 20.05.2025 e n. 3 del 22.05.2025, se e in quanto lesivi degli interessi della ricorrente; nonché - ai sensi degli articoli 121 e 122 C.P.A, per la declaratoria della inefficacia del contratto, ove nelle more stipulato con la SIRIO s.r.l., e del diritto della ricorrente a conseguire l'aggiudicazione definitiva dell'appalto e a subentrare nel contratto eventualmente stipulato con la controinteressata e nella sua esecuzione, disponendone per l'effetto il subentro. Per quanto riguarda i motivi aggiunti il 14.11.2025: 1) della determinazione del Comune di Casalnuovo di Napoli n. 65 del 29-09-2025, comunicata in data 30.09.2025, con la quale è stato preso atto degli atti della procedura di gara per l'affidamento del servizio di refezione scolastica aa.ss. 2024/2025, 2025/2026, 2026/2027 e 2027/2028 (CIG: B306000B43) ed è stata disposta l’aggiudicazione definitiva della gara in favore della SIRIO s.r.l.; 2) della comunicazione del 30/09/2025 con cui il Comune di Casalnuovo di Napoli ha comunicato alla ricorrente l’aggiudicazione definitiva disposta in favore della SIRIO s.r.l. impugnata al punto 1); 3) del provvedimento, se esistente e allo stato sconosciuto, con il quale il Comune di Casalnuovo di Napoli abbia disposto in favore della Sirio s.r.l. la consegna anticipata sotto riserva di legge del servizio di refezione scolastica aa.ss. 2024/2025, 2025/2026, 2026/2027 e 2027/2028 (CIG: B306000B43), o comunque ne abbia autorizzato l’esecuzione anticipata; 4) della nota protocollo n. 1371 del 15.09.2025, con cui il Rup e i componenti della Commissione hanno ritenuto che “l’offerta nonché il costo del personale offerto non è inferiore ai minimi salariali retributivi indicati nelle tabelle di cui all’art. 41 comma 13 del codice” 5) di tutti gli atti della procedura di gara, se e in quanto lesivi degli interessi della ricorrente, ivi inclusi, ove occorra: a) tutti gli atti del procedimento di verifica dell’anomalia dell’offerta, tra cui la comunicazione del RUP prot. n. 16509 del 27.05.2025 con cui sono stati chiesti alla Sirio s.r.l. i giustificativi e la nota del RUP prot. n. 27414 del 21.07.2025, se e in quanto il loro contenuto abbia contribuito al giudizio di non anomalia dell’offerta della Sirio s.r.l.; b) i verbali di gara n. 1 del 28.10.2024, n. 2 del 29.10.2024, n. 3 del 6.11.2024, se e in quanto lesivi degli interessi della ricorrente; c) i verbali della Commissione n. 1 del 19.05.2025, n. 2 del 20.05.2025 e n. 3 del 22.05.2025, se e in quanto lesivi degli interessi della ricorrente; nonché - ai sensi degli articoli 121 e 122 C.P.A, per la declaratoria della nullità/inefficacia del contratto di appalto rep. n. 31 stipulato dal Comune resistente con la SIRIO s.r.l. in data 16/10/2025, e del diritto della ricorrente a conseguire l’aggiudicazione definitiva dell’appalto e a subentrare nel contratto stipulato con la controinteressata e nella sua esecuzione, disponendone per l’effetto il subentro. Per quanto riguarda i motivi aggiunti del 20.11.2025: 1) della determinazione del Comune di Casalnuovo di Napoli n. 65 del 29-09-2025, comunicata in data 30.09.2025, con la quale è stato preso atto degli atti della procedura di gara per l'affidamento del servizio di refezione scolastica aa.ss. 2024/2025, 2025/2026, 2026/2027 e 2027/2028 (CIG: B306000B43) ed è stata disposta l’aggiudicazione definitiva della gara in favore della SIRIO s.r.l.; 2) della comunicazione del 30/09/2025 con cui il Comune di Casalnuovo di Napoli ha comunicato alla ricorrente l’aggiudicazione definitiva disposta in favore della SIRIO s.r.l. impugnata al punto 1); 3) del provvedimento, se esistente e allo stato sconosciuto, con il quale il Comune di Casalnuovo di Napoli abbia disposto in favore della Sirio s.r.l. la consegna anticipata sotto riserva di legge del servizio di refezione scolastica aa.ss. 2024/2025, 2025/2026, 2026/2027 e 2027/2028 (CIG: B306000B43), o comunque ne abbia autorizzato l’esecuzione anticipata; 4) della nota protocollo n. 1371 del 15.09.2025, con cui il Rup e i componenti della Commissione hanno ritenuto che “l’offerta nonché il costo del personale offerto non è inferiore ai minimi salariali retributivi indicati nelle tabelle di cui all’art. 41 comma 13 del codice” 5) di tutti gli atti della procedura di gara, nella parte in cui è stata omessa la esclusione della offerta della Sirio e/o è stato assegnato alla controinteressata il punteggio complessivo di 93,70 (di cui 30 per l’offerta economica e 60,70 per l’offerta tecnica) anziché al massimo di 88,60 (di cui 30 per l’offerta economica e 58.60 per l’offerta tecnica), ivi inclusi, ove occorra: a) tutti gli atti del procedimento di verifica dell’anomalia dell’offerta, tra cui la comunicazione del RUP prot. n. 16509 del 27.05.2025 con cui sono stati chiesti alla Sirio s.r.l. i giustificativi e la nota del RUP prot. n. 27414 del 21.07.2025, se e in quanto il loro contenuto abbia contribuito al giudizio di non anomalia dell’offerta della Sirio s.r.l.; b) i verbali di gara n. 1 del 28.10.2024, n. 2 del 29.10.2024, n. 3 del 6.11.2024, in parte qua; c) i verbali della Commissione n. 1 del 19.05.2025, n. 2 del 20.05.2025 e n. 3 del 22.05.2025, in parte qua, se e in quanto lesivi degli interessi della ricorrente; nonché’ - ai sensi degli articoli 121 e 122 C.P.A, per la declaratoria della nullità/inefficacia del contratto di appalto rep. n. 31 stipulato dal Comune resistente con la SIRIO s.r.l. in data 16/10/2025 e del diritto della ricorrente a conseguire l’aggiudicazione definitiva dell’appalto e a subentrare nel contratto stipulato con la controinteressata e nella sua esecuzione, disponendone per l’effetto il subentro.

Giustizia amministrativa202505327

Sintesi

Generata da Trovanorma sul testo ufficiale
TAR Campania - Napoli, Sez. IISentenzaAzione di annullamento

Atto impugnato: aggiudicazione definitiva del servizio di refezione scolastica in favore di altra impresa, gli atti della verifica di anomalia e il contratto successivamente stipulato

Esito

ACCOGLIMENTO

Favorevole al ricorrente (impresa concorrente)

Prevale il privato

La controversia

La ricorrente ha impugnato l'aggiudicazione alla prima classificata, deducendo l'incongruità e l'insostenibilità dell'offerta economica, in particolare per la sottostima dei costi della manodopera, il mancato computo degli aumenti salariali futuri, l'omessa considerazione delle ore retribuite durante le sospensioni dell'attività didattica, la mancata o insufficiente valorizzazione dell'impiego di alcune figure professionali e degli autisti, nonché l'omessa considerazione dei costi di formazione, dotazioni, materiali di consumo e adempimenti burocratici. Ha inoltre censurato il difetto di istruttoria e di motivazione del giudizio di non anomalia, ritenendo insufficiente il generico richiamo ai giustificativi dell'aggiudicataria. Con i motivi aggiunti ha dedotto ulteriori profili di non conformità dell'offerta tecnica al capitolato, riguardanti l'impiego del direttore del servizio, il piano di trasporto, gli orari di consegna, l'attribuzione dei punteggi e l'imputazione alla stazione appaltante di costi relativi al riscaldamento dei pasti; ha inoltre contestato la violazione degli obblighi di trasparenza e accesso, dell'art. 29 del d.lgs. 36/2023 e dei termini di stand still, chiedendo l'inefficacia del contratto e il subentro.

La decisione

Il TAR ha preliminarmente escluso la genericità del ricorso, rilevando che le censure erano state precisate anche in seguito all'accesso disposto in corso di giudizio. Nel merito ha accolto il ricorso e i motivi aggiunti, ritenendo fondato il nucleo relativo alla gravemente lacunosa istruttoria svolta nel subprocedimento di verifica dell'anomalia. La valutazione di anomalia conserva natura globale e sintetica e non può essere sostituita dal giudice, ma la stazione appaltante deve esaminare, almeno sommariamente, le specifiche contestazioni tecniche idonee a evidenziare una manifesta irragionevolezza o un travisamento. Nel caso concreto il Comune si era limitato a ritenere non inferiori ai minimi salariali i costi indicati, senza verificare adeguatamente il numero complessivo delle settimane e delle ore retribuite, le sospensioni dell'attività didattica, gli aggiornamenti salariali riferiti alla durata quadriennale dell'appalto, i costi delle figure professionali e le spese generali connesse a formazione, dotazioni, materiali e adempimenti. Il TAR ha precisato che i costi indiretti relativi a figure di supporto o trasversali non confluiscono necessariamente tra i costi diretti della manodopera, ma devono comunque trovare adeguata copertura nelle spese generali; queste ultime non possono essere utilizzate per compensare carenze nella copertura di costi strutturali della commessa. Per tali ragioni ha annullato gli atti impugnati, in particolare l'aggiudicazione, disponendo la riedizione della verifica della sostenibilità economica dell'offerta e precisando che i criteri indicati dovranno essere applicati a tutte le offerte ammesse, compresa quella della seconda classificata. Non risulta disposto il subentro nel contratto. Comune e controinteressata sono stati condannati, ciascuno, al pagamento di euro 3.000,00 oltre accessori in favore della ricorrente.

Norme richiamate

  • art. 41, comma 13, d.lgs. 36/2023

    minimi salariali retributivi indicati nelle tabelle di cui all'art. 41 comma 13 del codice

    La verifica della congruità dell'offerta deve accertare che il costo del personale non sia inferiore ai minimi salariali e deve essere svolta attraverso un'istruttoria effettiva, non limitata a una presa d'atto dei giustificativi.

  • art. 17 d.lgs. 36/2023

    Richiamato dalla ricorrente in relazione alla contestata consegna o esecuzione anticipata del servizio; il giudice ha accolto il ricorso per le carenze della verifica di anomalia senza sviluppare una distinta decisione su tale profilo.

  • art. 18 d.lgs. 36/2023

    Richiamato dalla ricorrente in relazione all'affidamento in via d'urgenza; il giudice ha accolto il ricorso per le carenze della verifica di anomalia senza sviluppare una distinta decisione su tale profilo.

  • art. 29 d.lgs. 36/2023

    Richiamato nei motivi aggiunti per la dedotta trasmissione dei giustificativi tramite PEC anziché mediante piattaforma digitale; il testo non espone una specifica statuizione autonoma su tale censura.

  • art. 191 TUEL

    Richiamato per la contestata imputazione alla stazione appaltante del costo del riscaldamento dei pasti; il testo non espone una specifica statuizione autonoma su tale censura.

  • art. 64, comma 1, c.p.a.

    Richiamato per l'onere del ricorrente di fornire elementi specifici e dettagliati a sostegno della contestazione del giudizio di anomalia.

  • art. 121 c.p.a.

    Richiamato nella domanda relativa alla declaratoria di inefficacia del contratto e al subentro; la sentenza non dispone il subentro.

  • art. 122 c.p.a.

    Richiamato nella domanda relativa alla declaratoria di inefficacia del contratto e al subentro; la sentenza non dispone il subentro.

  • art. 36 Cost.

    La prescrizione relativa all'indicazione e alla verifica dei costi della manodopera è collegata alla tutela della giusta retribuzione e alla prevenzione di offerte rese artificialmente competitive mediante sottostima dei costi del lavoro.

Massime di principio

  • La valutazione di anomalia dell'offerta è globale e sintetica e non consente al giudice di sostituire la propria valutazione a quella della stazione appaltante; tuttavia, quando siano dedotte specifiche contestazioni tecniche astrattamente idonee a evidenziare una manifesta irragionevolezza o un travisamento, la stazione appaltante deve svolgerne almeno un esame sommario ed essenziale e darne conto nella motivazione.
  • Il giudizio di non anomalia è illegittimo per difetto di istruttoria quando la stazione appaltante si limiti a recepire genericamente i giustificativi dell'aggiudicatario e a verificare il rispetto dei minimi salariali, senza esaminare le ulteriori voci che incidono sulla serietà e sostenibilità complessiva dell'offerta.
  • Nel calcolo del costo del lavoro relativo a un appalto devono essere considerate le ore retribuite, anche se non corrispondenti a giornate di effettiva erogazione del servizio, salvo che sia dimostrato che tali periodi non comportino obblighi retributivi.
  • I costi indiretti relativi a figure professionali di supporto, occasionali o trasversali a più commesse non devono necessariamente essere inclusi nei costi diretti della manodopera indicati per la singola gara, ma devono comunque essere adeguatamente coperti nell'offerta, normalmente nell'ambito delle spese generali.
  • Le spese generali coprono i costi indiretti dell'attività imprenditoriale, inclusi formazione, coordinamento, amministrazione e dotazioni; non possono però fungere da riserva indistinta per compensare carenze nella copertura di costi strutturali della commessa, che devono essere specificamente calcolati e giustificati.
  • Quando l'aggiudicazione è annullata per carenze della verifica di anomalia, l'amministrazione deve rieditare tale valutazione secondo i criteri indicati dal giudice, applicandoli a tutte le offerte ammesse, compresa quella del ricorrente seconda classificata.

Come è indicizzato

MaterieOfferta e valutazioneAggiudicazione, revoca e annullamento della garaRito appalti e sorte del contrattoIstruttoria processuale
RamiContratti pubbliciProcesso amministrativo
SottomaterieAnomalia dell'offerta
IstitutiDiscrezionalità amministrativa e tecnicaDifetto di istruttoriaDifetto di motivazioneOnere della prova e principio dispositivo

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