Sentenza n. 1513/2026 - Venezia, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il provvedimento con cui il Comune ha archiviato l’istanza di rideterminazione del canone concessorio per il periodo successivo alla scadenza della concessione, durante il quale il gestore uscente era obbligato a proseguire il servizio fino al subentro del nuovo gestore d’ambito. Ha dedotto la violazione dei principi di conservazione dell’equilibrio contrattuale e di riequilibrio economico-finanziario delle concessioni, dell’art. 9 del d.lgs. n. 36/2023, dei doveri di buona fede, correttezza e leale collaborazione e del principio di affidamento, nonché eccesso di potere per carenza di motivazione, difetto di istruttoria, contraddittorietà, irragionevolezza, illogicità e travisamento dei presupposti. Secondo la ricorrente, la mancata indizione della gara d’ambito e la conseguente prosecuzione obbligatoria della gestione oltre la durata originaria avrebbero costituito una sopravvenienza straordinaria e imprevedibile, idonea ad alterare l’equilibrio economico-finanziario fondato sull’offerta formulata per il periodo 2012-2024. La società ha inoltre sostenuto di avere prodotto una relazione tecnico-economica, documentazione contabile e successive integrazioni, mentre il Comune avrebbe omesso di valutarle, limitandosi a rilevare il mancato esatto deposito dei documenti richiesti. Il Comune ha eccepito il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, sostenendo che la controversia riguardasse la fase esecutiva e patrimoniale del rapporto, e nel merito ha contestato sia l’applicabilità dell’art. 9 del d.lgs. n. 36/2023 sia la prova dello squilibrio, deducendo che la proroga fosse prevedibile e che la documentazione fosse aggregata, unilaterale e inidonea a riferire lo squilibrio alla gestione del singolo Comune.

La decisione

Il TAR ha respinto l’eccezione di difetto di giurisdizione. La controversia rientra nella materia dei servizi pubblici e riguarda l’esercizio di un potere tecnico-discrezionale dell’amministrazione concedente sulla sussistenza e sulla misura del riequilibrio del rapporto concessorio; pertanto, la posizione del concessionario è di interesse legittimo e sussiste la giurisdizione amministrativa. Nel merito, il ricorso è stato accolto limitatamente ai vizi di istruttoria e motivazione. Il giudice ha ritenuto che la proroga legale della gestione, conseguente alla mancata attivazione della gara d’ambito, possa determinare uno squilibrio sopravvenuto e far sorgere, secondo buona fede, l’obbligo di rinegoziare il rapporto, nei limiti del ripristino dell’equilibrio originario e senza alterare la sostanza economica della concessione né trasferire al concedente il rischio operativo assunto dal concessionario. L’onere di fornire gli elementi necessari a dimostrare lo squilibrio grava sul concessionario, ma l’amministrazione deve esaminare concretamente la documentazione prodotta, chiedere eventuali chiarimenti necessari e motivare analiticamente le ragioni dell’eventuale inidoneità degli elementi forniti, indicando specificamente le integrazioni necessarie. Nel caso concreto il Comune non ha valutato effettivamente la relazione, la documentazione contabile e i prospetti previsionali depositati dalla società, limitandosi a rilevare il mancato esatto riscontro alle richieste istruttorie. Il provvedimento è stato quindi annullato per difetto di istruttoria e motivazione, con obbligo del Comune di riesaminare l’istanza nel rispetto dei principi di correttezza e buona fede. Il TAR non ha riconosciuto direttamente il diritto alla riduzione del canone, non potendo sostituirsi all’amministrazione nell’esercizio di poteri non ancora concretamente esercitati. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 14, comma 7, d.lgs. n. 164/2000

  Gli enti locali avviano la procedura di gara non oltre un anno prima della scadenza dell’affidamento, in modo da evitare soluzioni di continuità nella gestione del servizio. Il gestore uscente resta comunque obbligato a proseguire la gestione del servizio, limitatamente all’ordinaria amministrazione, fino alla data di decorrenza del nuovo affidamento.

  La disposizione impone al gestore uscente di proseguire la gestione del servizio fino al subentro del nuovo affidatario e costituisce il presupposto della controversa prosecuzione del rapporto oltre la scadenza contrattuale.

• art. 1, comma 453, l. n. 232/2016

  L’articolo 14, comma 7, del decreto legislativo 23 maggio 2000, n. 164, si interpreta nel senso che il gestore uscente resta obbligato al pagamento del canone di concessione previsto dal contratto.

  La norma interpretativa mantiene, durante la prosecuzione legale della gestione, l’obbligo di pagamento del canone previsto dal contratto, senza escludere la possibilità di chiederne la revisione in presenza di uno squilibrio sopravvenuto.

• art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a.

  Attribuisce al giudice amministrativo la giurisdizione esclusiva in materia di concessioni di pubblici servizi; la giurisdizione sussiste quando la controversia implica l’esercizio, anche indiretto, di un potere amministrativo, come nella valutazione tecnico-discrezionale sull’an e sul quantum del riequilibrio.

• art. 9 d.lgs. n. 36/2023

  Se sopravvengono circostanze straordinarie e imprevedibili, estranee alla normale alea, all’ordinaria fluttuazione economica e al rischio di mercato e tali da alterare in maniera rilevante l’equilibrio originario del contratto, la parte svantaggiata, che non abbia volontariamente assunto il relativo rischio, ha diritto alla rinegoziazione secondo buona fede delle condizioni contrattuali.

  La norma riconosce il diritto alla rinegoziazione quando sopravvenienze straordinarie e imprevedibili alterino significativamente l’equilibrio originario; la rinegoziazione deve limitarsi al ripristino dell’equilibrio originario e non può alterare la sostanza economica del rapporto né trasferire il rischio operativo.

• art. 177 d.lgs. n. 36/2023

  Il riequilibrio della concessione non può modificare il regime del rischio operativo assunto dal concessionario.

• art. 34, comma 3, c.p.a.

  Il giudice amministrativo non può pronunciarsi con riferimento a poteri amministrativi non ancora esercitati.

  Impedisce al giudice di determinare direttamente il nuovo canone o di sostituirsi all’amministrazione quando questa non abbia ancora svolto una concreta valutazione dell’istanza di riequilibrio.

• art. 10-bis l. n. 241/1990

  Disciplina la comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza; nel caso concreto, il provvedimento finale doveva confrontarsi adeguatamente con le osservazioni e la documentazione fornita nel procedimento.

Massime di principio

• Quando il gestore uscente di una concessione di distribuzione del gas è obbligato per legge a proseguire la gestione oltre la scadenza contrattuale fino al subentro del nuovo affidatario, la mancata attivazione della gara d’ambito e la conseguente protrazione del rapporto possono costituire sopravvenienze idonee a giustificare la rinegoziazione dell’equilibrio economico-finanziario, purché lo squilibrio sia concretamente dimostrato.
• L’art. 9 del d.lgs. n. 36/2023 impone, in presenza dei relativi presupposti, la rinegoziazione secondo buona fede dei contratti pubblici colpiti da sopravvenienze straordinarie e imprevedibili; il rimedio ha funzione manutentiva e mira esclusivamente al ripristino dell’equilibrio originario, senza alterare la sostanza economica del rapporto.
• L’onere di fornire all’amministrazione gli elementi necessari a dimostrare lo squilibrio economico-finanziario grava sul concessionario, ma l’amministrazione deve esaminare concretamente la documentazione prodotta, richiedere chiarimenti pertinenti e motivare analiticamente le ragioni della sua eventuale inidoneità, indicando in modo specifico le integrazioni necessarie.
• La controversia sulla revisione dell’equilibrio di una concessione di pubblico servizio appartiene alla giurisdizione amministrativa quando l’amministrazione conserva un potere tecnico-discrezionale sull’an e sul quantum della revisione; la natura patrimoniale della pretesa non esclude, di per sé, tale giurisdizione.
• Il giudice amministrativo può annullare il diniego o l’archiviazione per difetto di istruttoria e motivazione, ma non può determinare direttamente il nuovo canone né riconoscere il riequilibrio quando l’amministrazione non abbia ancora esercitato in concreto il potere di valutazione spettantele.

Come è indicizzato