Sentenza n. 1740/2026 - Firenze, Sezione 1

Esito

La controversia

Sono stati riuniti tre ricorsi, proposti dall'Autorità di sistema portuale, da una società proprietaria di un'area portuale e da un'associazione rappresentativa insieme ad alcune imprese portuali, contro il Comune di Livorno e le amministrazioni statali competenti in materia paesaggistica. Le ricorrenti contestavano l'estensione alle aree operative portuali e retro-portuali del Porto di Livorno del vincolo paesaggistico di fascia costiera previsto dall'art. 142 del d.lgs. n. 42/2004, operata mediante il piano operativo comunale e l'aggiornamento del quadro conoscitivo del piano strutturale. Il motivo centrale, esaminato prioritariamente perché assorbente, riguardava il difetto assoluto di attribuzione del Comune: secondo i ricorrenti, dopo le modifiche all'art. 5 della legge n. 84/1994, la pianificazione delle aree portuali e retro-portuali spettava in via esclusiva all'Autorità di sistema portuale mediante il piano regolatore portuale, mentre al Comune residuava la competenza sulle sole aree di interazione porto-città, previa acquisizione del parere dell'Autorità. Sono state inoltre dedotte, tra l'altro, la violazione dell'art. 142, comma 2, del d.lgs. n. 42/2004 e dell'art. 13 della legge n. 10/1977, il difetto di istruttoria e di motivazione, il travisamento dei presupposti, la contraddittorietà rispetto a precedenti valutazioni della Soprintendenza, la violazione della leale collaborazione e del legittimo affidamento, nonché l'illegittimità della posizione ministeriale sulla mancata applicabilità della deroga al vincolo paesaggistico. Le domande cautelari dell'Autorità portuale e della società sono state rinunciate. Il Comune ha sostenuto che l'attività pianificatoria era stata condivisa con l'Autorità e che l'intesa del 2023 consentiva una disciplina transitoria delle nuove aree incluse nel perimetro portuale; il Ministero ha sostenuto l'insussistenza dei presupposti per la deroga paesaggistica.

La decisione

Il TAR ha riunito i tre ricorsi per connessione oggettiva e soggettiva, rilevando l'identità sostanziale degli atti impugnati e dell'interesse perseguito. Ha esaminato per primo il motivo relativo al difetto assoluto di attribuzione del Comune, ritenendolo fondato e assorbente. In base all'art. 5 della legge n. 84/1994, come modificato dal d.l. n. 121/2021, la pianificazione delle aree portuali e retro-portuali è di competenza esclusiva dell'Autorità di sistema portuale, che vi provvede mediante il piano regolatore portuale; quest'ultimo costituisce l'unico strumento di pianificazione e governo del territorio nel proprio perimetro di competenza. La competenza comunale riguarda invece le aree con funzione di interazione porto-città. Il Comune, approvando il piano operativo e aggiornando il quadro conoscitivo in modo da ricomprendere tutte le aree portuali e retro-portuali del Porto di Livorno e da estendervi il vincolo paesaggistico, ha quindi esercitato una potestà pianificatoria riservata all'Autorità portuale. L'intesa del 2023 non ha sanato il vizio: essa consentiva soltanto una disciplina transitoria e di salvaguardia per le nuove aree incluse nel perimetro portuale dal DPSS, nelle more dell'adeguamento del PRP, e non autorizzava il Comune a ricomprendere nell'ambito del proprio piano operativo tutte le aree portuali e retro-portuali né a introdurvi stabilmente l'estensione del vincolo. Il TAR ha pertanto dichiarato la nullità, per difetto assoluto di attribuzione, degli atti impugnati limitatamente alla parte relativa alle aree portuali e retro-portuali, assorbendo le ulteriori censure. Ha precisato, tuttavia, che l'incompetenza comunale non comporta automaticamente l'esclusione delle aree portuali dal vincolo paesaggistico: la deroga dell'art. 142, comma 2, del d.lgs. n. 42/2004 non opera automaticamente per gli ambiti portuali, i quali devono essere sottoposti alle procedure di conformazione o adeguamento alla pianificazione paesaggistica. Il PRP vigente del Porto di Livorno, approvato nel 2015 prima del PIT-PPR e non ancora sottoposto ad adeguamento, deve essere adeguato al PIT-PPR; ogni nuovo PRP o variante generale dovrà essere sottoposto a conformazione. Le spese dei tre giudizi riuniti sono state compensate per la complessità e novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 5, commi 1-quinquies, 2-bis e 2-ter, legge n. 84/1994

  La pianificazione delle aree portuali e retro-portuali è competenza esclusiva dell’Autorità di sistema portuale, che vi provvede mediante l’approvazione del PRP; il PRP rappresenta l’unico strumento di pianificazione e di governo del territorio nel proprio perimetro di competenza.

  La competenza pianificatoria sulle aree portuali e retro-portuali spetta esclusivamente all'Autorità di sistema portuale; il piano regolatore portuale prevale sulla pianificazione urbanistica generale comunale nel proprio perimetro.

• art. 142, commi 1 e 2, d.lgs. n. 42/2004

  La deroga al vincolo paesaggistico di fascia costiera non opera automaticamente per gli ambiti portuali; la sussistenza dei presupposti deve essere verificata nell'ambito dei procedimenti di pianificazione paesaggistica applicabili.

• art. 145, comma 3, d.lgs. n. 42/2004

  Il piano regolatore portuale non prevale automaticamente sui piani paesaggistici, restando soggetto al principio di prevalenza della pianificazione paesaggistica.

• art. 20, disciplina del PIT-PPR

  Gli strumenti di pianificazione già vigenti alla data di pubblicazione del PIT-PPR devono adeguare i propri contenuti alle prescrizioni, prescrizioni d'uso e direttive del piano paesaggistico; tale obbligo riguarda anche il piano regolatore portuale vigente.

• art. 21, disciplina del PIT-PPR

  La conformazione degli strumenti di pianificazione al PIT-PPR deve svolgersi mediante il procedimento previsto dalla disciplina paesaggistica regionale.

• art. 88, legge regionale Toscana n. 65/2014

  Il PIT è lo strumento regionale cui devono conformarsi gli strumenti di pianificazione territoriale e urbanistica e i piani e programmi settoriali con effetti territoriali.

• art. 21-septies, legge n. 241/1990

  L'esercizio di una potestà pianificatoria in assenza assoluta di attribuzione comporta la nullità dell'atto nella parte viziata.

• art. 31, legge regionale Toscana n. 65/2014

  La disposizione è richiamata nel procedimento regionale di conformazione degli strumenti urbanistici alla pianificazione paesaggistica.

• art. 5, comma 1-septies, legge n. 84/1994

  La previsione che equiparava automaticamente gli ambiti portuali alle zone territoriali omogenee B ai fini della deroga paesaggistica è stata dichiarata costituzionalmente illegittima e non consente l'automatica esclusione dal vincolo.

Massime di principio

• Dopo le modifiche all'art. 5 della legge n. 84/1994, la pianificazione delle aree portuali e retro-portuali spetta in via esclusiva all'Autorità di sistema portuale mediante il piano regolatore portuale; il Comune e la Regione conservano competenza pianificatoria sulle sole aree con funzione di interazione porto-città, secondo la disciplina applicabile e previa acquisizione del parere dell'Autorità portuale.
• Il piano regolatore portuale è un piano territoriale di rilevanza statale e costituisce l'unico strumento di pianificazione e governo del territorio nel proprio perimetro di competenza, con prevalenza sulla pianificazione urbanistica generale comunale, senza tuttavia prevalere automaticamente sulla pianificazione paesaggistica.
• Un Comune che, mediante il proprio piano operativo o il quadro conoscitivo del piano strutturale, disciplina direttamente le aree portuali e retro-portuali ricadenti nel perimetro di competenza dell'Autorità di sistema portuale esercita una potestà priva di attribuzione; gli atti sono nulli limitatamente a tale ambito.
• Un'intesa tra Comune e Autorità di sistema portuale non può sanare il difetto assoluto di attribuzione né trasferire al Comune la competenza esclusiva dell'Autorità portuale; una disciplina comunale transitoria è ammissibile solo nei limiti espressamente previsti dall'intesa e dalla legge, per le nuove aree portuali e senza pregiudicarne l'utilizzo per finalità portuali.
• L'inclusione di un'area nell'ambito portuale non determina automaticamente l'applicazione della deroga prevista dall'art. 142, comma 2, del d.lgs. n. 42/2004: gli strumenti di pianificazione portuale devono essere conformati o adeguati alla pianificazione paesaggistica secondo i procedimenti previsti dalla legge.
• Un piano regolatore portuale vigente, approvato prima dell'entrata in vigore del piano paesaggistico regionale e non ancora conformato, deve essere sottoposto al procedimento di adeguamento alla pianificazione paesaggistica; ogni nuovo piano o variante generale deve invece essere sottoposto alla procedura di conformazione.

Come è indicizzato