Sentenza n. 3839/2026 - Roma, Sezione 4B

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il diniego con cui il Ministero ha respinto l'istanza di riconoscimento, ai sensi della direttiva 2005/36/CE, come modificata dalla direttiva 2013/55/UE, del titolo conseguito presso un'università spagnola. Il Ministero aveva ritenuto che l'attestato non desse accesso all'insegnamento in Spagna e fosse privo dei requisiti per essere valutato come titolo abilitante o specializzante per il sostegno in Italia; aveva comunque effettuato un confronto tra il percorso estero e quello previsto dal D.M. 30 settembre 2011, ravvisando differenze quantitative e qualitative incolmabili e una disparità di trattamento rispetto ai cittadini italiani. La ricorrente ha dedotto difetto di istruttoria e di motivazione, violazione della normativa nazionale ed europea, mancata valutazione effettiva e specifica della formazione e dell'esperienza maturate, nonché omessa considerazione di eventuali misure compensative. È stata proposta anche domanda risarcitoria, successivamente rinunciata per equivalente.

La decisione

Il TAR ha accolto la domanda di annullamento e ha annullato il diniego, disponendo il riesame dell'istanza. Ha premesso che il riconoscimento automatico ai sensi della direttiva 2005/36/CE presuppone, di regola, che la qualifica conseguita nello Stato d'origine consenta ivi l'esercizio della professione; tuttavia, anche quando la direttiva non trovi applicazione e il titolo non sia abilitante né riconosciuto nello Stato d'origine, gli artt. 45 e 49 TFUE impongono alle autorità di valutare l'insieme dei diplomi, certificati, titoli ed esperienze pertinenti mediante un confronto concreto con le conoscenze e qualifiche richieste nello Stato ospitante. Il Ministero ha svolto un confronto, ma lo ha fondato su rilievi generali e formali, quali il riferimento terminologico al sostegno educativo anziché didattico, le modalità blended del corso e il richiamo ai requisiti dei corsi italiani, senza considerare adeguatamente le competenze documentate, il tirocinio curriculare e la sovrapposizione delle materie trattate nei due percorsi. Il giudice ha inoltre rilevato che l'Amministrazione non ha valutato la possibilità di imporre misure compensative, anche mediante attività aggiuntive di didattica, tirocinio o laboratorio, idonee a colmare eventuali lacune. La motivazione sulla disparità di trattamento è stata ritenuta insufficiente, anche alla luce del fatto che il medesimo titolo estero era stato considerato ammissibile ai percorsi speciali disciplinati dal D.L. 71/2024, dalla L. 106/2024 e dal D.I. 77/2025, finalizzati al conseguimento della specializzazione dopo crediti formativi, tirocinio ed esame finale. L'Amministrazione dovrà quindi riesaminare l'istanza con un'analisi approfondita della formazione e dell'esperienza professionale complessivamente acquisite, valutando eventualmente misure compensative. La domanda risarcitoria è stata dichiarata rinunciata e le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 1 direttiva 2005/36/CE

  fissa le regole con cui uno Stato membro ospitante riconosce le qualifiche professionali acquisite in uno o più Stati membri d'origine e che permettono al titolare di tali qualifiche di esercitare la stessa professione

  Il riconoscimento previsto dalla direttiva presuppone che la qualifica professionale conseguita nello Stato d'origine consenta in tale Stato l'esercizio della professione.

• art. 4 direttiva 2005/36/CE

  permettere al beneficiario di accedere in tale Stato membro alla stessa professione per la quale è qualificato nello Stato membro d'origine e di esercitarla alle stesse condizioni dei cittadini dello Stato membro ospitante

  L'effetto del riconoscimento è l'accesso nello Stato ospitante alla stessa professione esercitabile nello Stato d'origine.

• art. 1 d.lgs. 206/2007

  Richiamato quale disposizione nazionale analoga all'art. 1 della direttiva 2005/36/CE.

• art. 3 d.lgs. 206/2007

  Richiamato quale disposizione nazionale analoga all'art. 4 della direttiva 2005/36/CE.

• art. 45 TFUE

  libertà di circolazione dei lavoratori

  Quando la fattispecie non rientra nella direttiva sulle qualifiche professionali, impone alle autorità dello Stato ospitante di considerare diplomi, certificati, altri titoli ed esperienza pertinente mediante un confronto con le qualifiche nazionali richieste.

• art. 49 TFUE

  Opera, insieme all'art. 45 TFUE, imponendo una valutazione comparativa delle competenze professionali rilevanti anche al di fuori dell'ambito applicativo della direttiva 2005/36/CE.

• art. 3 D.M. 30 settembre 2011

  Richiamato dal Ministero quale parametro dei requisiti dei corsi italiani di specializzazione sul sostegno; il mero richiamo formale a tali requisiti non è sufficiente a motivare il diniego senza una valutazione concreta delle competenze.

• Allegato B D.M. 30 settembre 2011

  Individua gli insegnamenti del percorso italiano; il giudice ha rilevato la sovrapposizione di numerose materie con quelle del percorso estero.

• Allegato C D.M. 30 settembre 2011

  Richiamato per le modalità di svolgimento di insegnamenti, laboratori e tirocinio; le differenze rispetto alla modalità blended non giustificano da sole il diniego.

• art. 7, commi 1 e 2, D.L. 31 maggio 2024, n. 71, convertito dalla L. 29 luglio 2024, n. 106

  Ha previsto percorsi di specializzazione per chi abbia svolto percorsi formativi sul sostegno all'estero e presentato istanza di riconoscimento, previa rinuncia alla domanda originaria nei casi previsti.

• art. 4 D.I. 24 aprile 2025, n. 77

  percorso formativo sul sostegno agli alunni con disabilità, svolto prevalentemente su territorio dell'Unione europea, con durata non inferiore a 1500 ore o, in alternativa, idoneo al conseguimento di almeno 60 CFU

  Stabilisce i criteri di ammissibilità e i requisiti di qualità dei percorsi esteri per l'accesso ai percorsi speciali di specializzazione.

• art. 3 D.I. 24 aprile 2025, n. 77

  Prevede il conseguimento di 48 o 36 crediti formativi, anche in funzione dell'esperienza di servizio maturata in Italia, per colmare la formazione estera ai fini del titolo di specializzazione.

• art. 7, comma 1, D.M. 30 settembre 2011

  Richiamato quale disposizione che richiede 60 crediti formativi per il rilascio del titolo di specializzazione sul sostegno nei percorsi ordinari.

• art. 30 c.p.a.

  Costituiva la base della domanda di risarcimento in forma specifica, alla quale la ricorrente ha rinunciato per equivalente.

• L. 22 novembre 1977, n. 517

  Richiamata per la funzione dell'insegnante di sostegno quale docente di classe incaricato di favorire l'integrazione degli alunni con disabilità mediante interventi individualizzati.

Massime di principio

• Il riconoscimento previsto dalla direttiva 2005/36/CE presuppone che il titolo conseguito nello Stato membro d'origine abiliti il titolare a esercitare in quello Stato la professione corrispondente; in mancanza di tale presupposto, non opera il riconoscimento secondo il meccanismo ordinario della direttiva.
• Quando la fattispecie non rientra nell'ambito applicativo della direttiva 2005/36/CE, gli artt. 45 e 49 TFUE impongono comunque allo Stato ospitante di esaminare complessivamente diplomi, certificati, altri titoli ed esperienza pertinente, confrontando concretamente le competenze possedute con le conoscenze e qualifiche richieste dalla normativa nazionale.
• L'assenza di un titolo abilitante o del riconoscimento del titolo nello Stato d'origine non può costituire una barriera preconcetta alla valutazione della formazione e dell'esperienza: se emerge una corrispondenza parziale o differenze sostanziali, l'amministrazione deve valutare l'imposizione di misure compensative idonee a colmare le lacune, anziché respingere automaticamente l'istanza.
• Il confronto tra una formazione professionale estera e quella richiesta in Italia deve essere concreto, individualizzato e motivato sulle competenze, conoscenze e abilità effettivamente documentate; non è sufficiente fondare il diniego su differenze terminologiche, su modalità didattiche diverse o sul richiamo generale ai requisiti formali dei percorsi nazionali.
• Quando l'amministrazione ravvisa differenze tra il percorso estero e quello nazionale, deve spiegare specificamente perché tali differenze non siano colmabili mediante attività aggiuntive di didattica, tirocinio o laboratorio; la mancata valutazione delle misure compensative rende illegittimo il diniego, ove l'istruttoria non dimostri l'incolmabilità delle lacune.
• Un diniego di riconoscimento è illegittimo se, a fronte dell'ammissione dello stesso titolo estero a percorsi compensativi o integrativi istituiti dall'ordinamento nazionale, non chiarisce perché misure compensative proporzionate non possano colmare le differenze formative rilevate nella procedura ordinaria.

Come è indicizzato