Sentenza n. 1401/2026 - Catania, Sezione 3

Esito

La controversia

La ricorrente ha contestato la procedura con cui l’Amministrazione regionale ha esaminato e poi autorizzato, ai sensi dell’art. 24 del Regolamento per l’esecuzione del Codice della Navigazione, l’ampliamento della concessione demaniale marittima di Virtu Ferries s.r.l. per ulteriori 12.500 mq, rispetto agli originari 5.386,90 mq. Sono stati dedotti: difetto assoluto o relativo di competenza della Struttura Territoriale dell’Ambiente di Ragusa/Siracusa; violazione della disciplina regionale sui Piani di utilizzo del demanio marittimo e mancata acquisizione dell’attestazione di coerenza con il PUDM; violazione delle regole di trasparenza, imparzialità e concorrenza, anche perché la ricorrente non avrebbe potuto presentare un’istanza concorrente tramite il portale demaniale; difetto di istruttoria e motivazione; illogicità, sproporzionalità, travisamento dei fatti e rischio di monopolizzazione dell’area retroportuale. La controinteressata ha eccepito la tardività dell’azione, richiamando precedenti procedimenti relativi alla propria concessione e a una precedente istanza della ricorrente. L’Amministrazione ha eccepito, per il ricorso introduttivo, la sopravvenuta carenza di interesse e, per i motivi aggiunti, la tardività.

La decisione

Il TAR ha respinto l’eccezione di tardività del ricorso introduttivo, rilevando che esso riguardava un procedimento distinto e successivo rispetto sia all’archiviazione della precedente istanza della ricorrente sia al rilascio della concessione originaria alla controinteressata. Ha tuttavia dichiarato improcedibile il ricorso introduttivo per sopravvenuta carenza di interesse, poiché l’adozione dell’Atto formale n. 19/2025 aveva modificato la situazione di fatto e di diritto e reso non più utile l’annullamento del precedente atto interlocutorio. Ha respinto l’eccezione di tardività dei motivi aggiunti, in assenza di prova rigorosa di una conoscenza anteriore dell’atto impugnato; la ricorrente aveva documentato di averlo conosciuto mediante la nota del 17 novembre 2025. Nel merito, ha respinto il motivo sulla competenza: la Struttura Territoriale dell’Ambiente era l’articolazione territoriale dell’Area 2 competente, mentre l’atto finale era stato adottato dall’Area 2 stessa; non ricorreva né incompetenza assoluta, riferibile a un’amministrazione radicalmente diversa, né incompetenza relativa. Ha accolto il motivo relativo al PUDM. Sebbene formalmente qualificato come variazione ex art. 24 del Regolamento, l’ampliamento richiesto, superiore al doppio della superficie originaria e sottoposto alla pubblicazione prevista per le concessioni di particolare importanza, costituiva sostanzialmente il rilascio di un nuovo titolo concessorio. L’art. 24 deve essere interpretato restrittivamente, poiché costituisce eccezione all’affidamento competitivo dei beni pubblici economicamente rilevanti. Di conseguenza trovava applicazione l’art. 2 della l.r. 32/2020, che richiede l’attestazione di coerenza con il PUDM e considera inammissibili le istanze prive di tale attestazione. Il TAR ha escluso che la disciplina del PUDM riguardi soltanto le concessioni turistico-ricreative o non si applichi alle aree demaniali in ambito portuale, rilevando che l’area apparteneva in larga parte al demanio marittimo regionale. Il terzo motivo, proposto in via subordinata, è stato assorbito. Ha inoltre accolto il motivo relativo al difetto di istruttoria e motivazione: l’Amministrazione si era limitata ad affermare la funzionalità dell’ampliamento per la concessionaria, senza verificare adeguatamente se l’area potesse costituire un bene autonomamente concedibile e senza comparare l’affidamento diretto con l’alternativa di una nuova procedura competitiva, idonea a garantire pari accesso agli altri operatori. Il ricorso per motivi aggiunti è stato quindi accolto e l’Atto formale n. 19/2025 annullato. L’Amministrazione e la controinteressata sono state condannate alle spese, liquidate complessivamente in euro 3.500,00, rispettivamente in euro 2.000,00 e euro 1.500,00, oltre accessori se dovuti.

Norme richiamate

• art. 24 Regolamento per l’esecuzione del Codice della Navigazione

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  La disciplina delle variazioni della concessione deve essere interpretata restrittivamente quando l’ampliamento riguarda un’area autonomamente concedibile; l’affidamento diretto al concessionario è ammissibile solo per estensioni obiettivamente necessarie e funzionali all’utilizzo corretto e proficuo del bene già concesso.

• art. 18 Regolamento per l’esecuzione del Codice della Navigazione

  Quando si tratti di concessioni di particolare importanza per l'entità o per lo scopo

  La pubblicazione della domanda e la raccolta delle osservazioni sono proprie del procedimento di rilascio di concessioni di particolare importanza e, nel caso concreto, hanno confermato la sostanziale natura nuova dell’affidamento.

• art. 35, comma 1, lett. c), c.p.a.

  quando nel corso del giudizio sopravviene il difetto di interesse delle parti alla decisione, o non sia stato integrato il contraddittorio nel termine assegnato, ovvero sopravvengono altre ragioni ostative ad una pronuncia sul merito

  L’adozione dell’atto finale successivo può rendere improcedibile l’impugnazione dell’atto precedente quando modifica la situazione di fatto o di diritto e rende definitivamente inutile la decisione su quest’ultimo.

• art. 2 l.r. 32/2020

  Le istanze non corredate della predetta attestazione sono inammissibili.

  Per le nuove concessioni demaniali marittime è necessaria l’attestazione comunale di coerenza con il PUDM approvato o adottato e in corso di approvazione; l’assenza radicale del piano impedisce il rilascio del titolo.

• art. 4 l.r. 15/2005

  La pianificazione tramite PUDM opera per tutte le attività e le opere consentite sul demanio marittimo.

  La disciplina pianificatoria del PUDM non è limitata alle concessioni turistico-ricreative, ma riguarda tutte le attività e opere consentite sul demanio marittimo.

• art. 36 Codice della Navigazione

  L’Amministrazione può concedere l’occupazione e l’uso, anche esclusivo, dei beni demaniali, ma tale potere deve essere esercitato nel rispetto della concorrenza e della verifica della contendibilità del bene.

• Allegato 1 al D.P.Reg. n. 9 del 5 aprile 2022

  istruttoria e rilascio di autorizzazioni ex art. 24 R.C.N., per apportare variazioni al contenuto delle concessioni demaniali marittime rilasciate per atto formale

  L’Area 2 - Demanio marittimo è competente per materia; la struttura territoriale dipendente può legittimamente curare l’istruttoria, mentre l’atto finale è adottato dall’Area competente.

• Adunanza Plenaria Consiglio di Stato n. 5/2015

  La graduazione dei motivi o delle domande diventa allora un limite al dovere del giudice di pronunciare per intero sopra di esse

  Quando una censura è proposta in via subordinata, l’accoglimento della censura prioritaria determina l’assorbimento logico necessario di quella subordinata.

Massime di principio

• L’ampliamento di una concessione demaniale marittima non può essere qualificato come mera variazione ex art. 24 del Regolamento per l’esecuzione del Codice della Navigazione quando, per estensione e caratteristiche, l’area aggiuntiva costituisce un bene autonomamente concedibile e l’incremento supera significativamente la superficie originaria; in tal caso l’operazione deve essere trattata sostanzialmente come rilascio di una nuova concessione.
• L’affidamento diretto al concessionario di un’area demaniale aggiuntiva è ammissibile solo in situazioni eccezionali, quando l’estensione sia obiettivamente necessaria e funzionale al corretto e proficuo utilizzo del bene già concesso, abbia consistenza minima e non sia autonomamente contendibile da altri operatori.
• Quando un ampliamento sostanziale di concessione demaniale integra il rilascio di una nuova concessione, trovano applicazione le condizioni previste per le nuove concessioni, compreso l’obbligo di attestazione di coerenza con il PUDM previsto dall’art. 2 della l.r. 32/2020; la mancanza del PUDM adottato impedisce il rilascio del titolo.
• La disciplina del PUDM si applica a tutte le attività e opere consentite sul demanio marittimo e non soltanto alle concessioni turistico-ricreative; la qualificazione commerciale o produttiva dell’attività non esclude l’obbligo di pianificazione.
• Nel decidere su una richiesta di ampliamento demaniale, l’Amministrazione deve verificare, con istruttoria e motivazione adeguate, se l’area aggiuntiva sia autonomamente concedibile e deve confrontare l’affidamento diretto con l’alternativa di una procedura competitiva, assicurando pari possibilità di accesso agli operatori interessati.
• La sopravvenuta adozione dell’atto finale può determinare l’improcedibilità dell’impugnazione dell’atto precedente quando modifica la situazione di fatto o di diritto in modo da rendere definitivamente inutile la pronuncia su quest’ultimo; l’atto finale resta tuttavia autonomamente impugnabile nei termini decorrenti dalla sua piena conoscenza.

Come è indicizzato