Tribunale, Sentenza T-494/22

Misure restrittive contro la National Settlement Depository (NSD)

La pronuncia riguarda un ricorso di annullamento proposto dalla NKO AO National Settlement Depository (NSD), società russa attiva come depositario centrale di titoli e istituto finanziario, avverso l’iscrizione e il mantenimento del suo nome negli elenchi UE di persone ed enti soggetti a congelamento dei capitali per la situazione in Ucraina. Il Tribunale, Prima Sezione ampliata, si è pronunciato sulla legittimità degli atti iniziali e degli atti successivi di mantenimento delle misure restrittive.

Fatti e contesto normativo

La NSD è stata iscritta negli elenchi con la decisione (PESC) 2022/883 e il regolamento di esecuzione (UE) 2022/878, poi mantenuta negli elenchi con gli atti di marzo 2023 e settembre 2023. Il criterio applicato era quello di cui all’articolo 2, paragrafo 1, lettera f), della decisione 2014/145/PESC, come modificata, e all’articolo 3, paragrafo 1, lettere da a) a g), del regolamento n. 269/2014, come modificato: persone o entità che forniscono sostegno materiale o finanziario al governo della Federazione russa.

Il Consiglio aveva motivato l’iscrizione osservando, in sostanza, che la NSD era il principale depositario di titoli della Russia, aveva accesso al sistema finanziario internazionale, era riconosciuta come entità di rilevanza sistemica e svolgeva un ruolo essenziale nel funzionamento del sistema finanziario russo, consentendo direttamente o indirettamente al governo russo di realizzare le proprie attività, attuare le proprie politiche e mobilitare le proprie risorse.

Ricevibilità del ricorso contro il regolamento di esecuzione 2023/1765

In via preliminare, il Tribunale ha dichiarato ricevibile la domanda di annullamento anche nei confronti del regolamento di esecuzione (UE) 2023/1765. Ha ritenuto che tale atto fosse frutto del riesame periodico imposto all’esecutivo sanzionatorio dall’articolo 14 del regolamento n. 269/2014 e che, pur senza modificare i motivi di iscrizione, esprimesse la volontà del Consiglio di mantenere la NSD negli elenchi sulla base di prove supplementari.

Obbligo di motivazione

Sul primo motivo, il Tribunale ha ricordato i principi consolidati in materia di motivazione ex articolo 296 TFUE: la motivazione deve consentire all’interessato di comprendere le ragioni della misura e al giudice di esercitare il controllo di legittimità, ma non deve riportare tutti gli elementi di fatto e di diritto né rispondere dettagliatamente a ogni osservazione del destinatario.

Ha quindi ritenuto che gli atti impugnati fossero adeguatamente motivati, perché indicavano il contesto della situazione in Ucraina, i fondamenti giuridici e le ragioni specifiche dell’iscrizione della NSD. In particolare, la motivazione non si limitava a ripetere il criterio astratto, ma descriveva il ruolo concreto della società nel sistema finanziario russo. L’eventuale erroneità di una parte della motivazione, come l’affermazione sul controllo indiretto del governo russo, non incideva sulla sufficienza formale della motivazione stessa.

Il Tribunale ha inoltre respinto l’argomento secondo cui il Consiglio avrebbe dovuto spiegare gli effetti delle misure sui clienti della NSD o identificare tutti i soggetti indirettamente colpiti: l’obbligo di motivazione non si estende fino a richiedere l’analisi delle conseguenze per terzi non destinatari dell’atto.

Errore di valutazione e sufficienza delle prove

Il secondo e il quarto motivo sono stati esaminati congiuntamente. Il Tribunale ha precisato che, nel contenzioso sanzionatorio, il suo controllo è sostanzialmente pieno e deve verificare se la decisione poggi su una base fattuale sufficientemente solida; l’onere di dimostrare la fondatezza dei motivi spetta al Consiglio, che può far valere un insieme di indizi concreti, precisi e concordanti.

Il criterio rilevante era quello del sostegno materiale o finanziario al governo russo. Il Tribunale ha chiarito che tale criterio non richiede un sostegno direttamente collegato all’annessione della Crimea o alla destabilizzazione dell’Ucraina: è sufficiente un sostegno che, per rilevanza quantitativa o qualitativa, fornisca al governo risorse o strutture materiali o finanziarie utili a proseguire le sue azioni.

Rilevanza sistemica della NSD nel sistema finanziario russo

Sulla base dei fascicoli probatori, il Tribunale ha ritenuto dimostrato che la NSD era un’infrastruttura finanziaria essenziale e un depositario centrale di titoli di rilevanza sistemica. Gli elementi prodotti mostravano anche il collegamento con il sistema finanziario internazionale, l’entità molto elevata degli attivi custoditi e il ruolo del sistema di pagamento gestito dalla NSD, utilizzato anche per operazioni di politica monetaria.

Gli argomenti della ricorrente, secondo cui altri operatori disporrebbero di collegamenti internazionali o il sistema di pagamento non sarebbe davvero rilevante, sono stati respinti perché non idonei a scalfire la conclusione sull’importanza strutturale della NSD per il sistema finanziario russo.

Contributo alla mobilitazione delle risorse del governo russo

Il Tribunale ha poi ritenuto provato che la NSD consentiva al governo russo di mobilitare le proprie risorse. In particolare, ha valorizzato il fatto che la NSD custodisse e gestisse un volume molto rilevante di obbligazioni federali, che ricevesse flussi finanziari dal Ministero delle finanze russo per il pagamento delle cedole e che la Tesoreria federale e la Banca centrale russa utilizzassero i suoi sistemi di gestione delle garanzie e di pagamento per importi assai significativi.

Ha osservato che tali servizi contribuivano alla credibilità del programma di gestione del debito pubblico e all’attuazione della politica monetaria, con effetti indiretti sulla capacità del governo russo di sostenere le proprie politiche. Non rilevava che la NSD operasse anche per clienti privati o che i rapporti fossero formalmente di mercato: ciò non escludeva che, in concreto, i servizi resi allo Stato russo avessero natura di sostegno materiale o finanziario.

Irrilevanza del controllo governativo come requisito autonomo

Quanto alla contestazione relativa al preteso controllo del governo russo sulla NSD, il Tribunale ha rilevato che il criterio di iscrizione non richiede la prova di un controllo governativo. Di conseguenza, anche se tale affermazione fosse contestabile, essa non era determinante ai fini della legittimità degli atti impugnati.

Esistenza di un nesso sufficiente

Il Tribunale ha escluso anche la censura relativa all’assenza di un legame sufficiente tra la NSD e il governo russo: il legame discendeva già dal criterio applicato e dai fatti accertati, senza necessità di un nesso ulteriore o diverso.

Diritto di proprietà e libertà d’impresa

Sul terzo motivo, il Tribunale ha esaminato la compatibilità delle misure con gli articoli 16 e 17 della Carta. Ha ribadito che tali diritti non sono assoluti e possono essere limitati quando la restrizione è prevista dalla legge, rispetta il contenuto essenziale dei diritti, persegue un obiettivo di interesse generale e non è sproporzionata.

Pretesa lesione dei diritti dei clienti

La NSD sosteneva che il congelamento avesse colpito anche i beni dei suoi clienti. Il Tribunale ha respinto tale argomento perché la società non può invocare, in proprio, un diritto di proprietà che appartiene a terzi. I clienti interessati dispongono inoltre di rimedi dinanzi ai giudici nazionali. Il Tribunale ha aggiunto che l’eventuale applicazione concreta delle deroghe da parte delle autorità nazionali non può essere censurata in un ricorso di annullamento contro atti UE.

Proporzionalità delle misure nei confronti della NSD

Per quanto riguarda la NSD, il Tribunale ha ritenuto che il congelamento fosse previsto dalla legge, temporaneo e reversibile, e che non intaccasse il contenuto essenziale della libertà d’impresa o del diritto di proprietà. L’obiettivo perseguito era quello, di interesse generale e di altissimo rilievo, di esercitare pressione sulle autorità russe, ridurre le entrate dello Stato russo e limitare la capacità di finanziare l’aggressione contro l’Ucraina.

Il Tribunale ha anche ritenuto adeguate le misure, poiché colpiscono operatori che forniscono sostegno al governo russo, e necessarie, non essendo state individuate misure alternative meno restrittive ma ugualmente efficaci. Il bilanciamento complessivo ha condotto a escludere che l’ingerenza fosse sproporzionata.

Deroghe al congelamento e questione dei titoli dei clienti

Il Tribunale ha esaminato in dettaglio le deroghe previste nel regime sanzionatorio, rilevando che la disciplina consente, a determinate condizioni e tramite autorizzazione delle autorità nazionali, lo sblocco di fondi o risorse economiche per effettuare pagamenti dovuti in base a contratti anteriori all’iscrizione e per chiudere operazioni o consentire la restituzione di titoli ai clienti. Ha tuttavia chiarito che le doglianze della NSD riguardavano in sostanza l’operato delle autorità nazionali nell’attuazione di tali deroghe, non la loro legittimità, sicché non potevano essere esaminate in questa sede.

Esito

Il Tribunale ha respinto integralmente il ricorso. La NSD è stata condannata alle spese del Consiglio, mentre la Commissione ha sopportato le proprie spese.