Sentenza n. 165/2026 - Bari, Sezione U

Esito

La controversia

La società ricorrente, titolare di una concessione edilizia del 1977 per la realizzazione di una piscina sita in area costiera sottoposta a vincolo paesaggistico, aveva presentato nel 2020 istanza di permesso di costruire per la demolizione e ricostruzione dell’impianto, ormai vetusto. Il Comune ha preannunciato il rigetto ai sensi dell’art. 10-bis l. 241/1990 e ha poi respinto l’istanza per tre ragioni: l’utilizzo del permesso di costruire alternativo alla SCIA anziché del permesso ordinario richiesto per una nuova costruzione; la necessità di un preventivo piano urbanistico esecutivo ai sensi dell’art. 51, comma 6, delle NTA del PRG; la mancata dimostrazione dello stato legittimo dell’immobile, in ragione della pendenza di due istanze di condono relative ai locali tecnici sottostanti la piscina. La ricorrente ha dedotto il travisamento dei fatti, la violazione degli artt. 6, 10 e 10-bis l. 241/1990, del principio di collaborazione e dell’art. 97 Cost., nonché l’incompletezza dell’istruttoria, la contraddittorietà e illogicità della motivazione, l’ingiustizia manifesta e la violazione dell’art. 45 delle NTA del PPTR Puglia. Ha sostenuto che le dimensioni della piscina progettata erano identiche a quelle dell’impianto esistente, che l’intervento era compatibile con la disciplina paesaggistica sopravvenuta e che il progetto aveva ottenuto l’autorizzazione paesaggistica. Ha inoltre contestato che il Comune avesse fatto ricadere sulla società gli effetti della propria inerzia nella definizione dei condoni, nonostante la richiesta di sospendere il procedimento edilizio e di definire le pratiche di sanatoria. Infine, ha dedotto che il Comune aveva omesso di esaminare le osservazioni presentate dopo il preavviso di rigetto, riducendo il contraddittorio procedimentale a un adempimento meramente formale.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso e annullato il diniego edilizio. Il Collegio ha rilevato che il provvedimento era plurimotivato, ma che le diverse ragioni non erano autonome e autosufficienti, sicché ciascuna non era, da sola, idonea a sorreggerlo. Il giudice ha ritenuto che, anche ipotizzando il superamento dell’art. 51 delle NTA del PRG per incompatibilità con l’art. 45 del PPTR, l’autorizzabilità dell’intervento di demolizione e ricostruzione presupponesse comunque lo stato legittimo dell’immobile. Tuttavia, il Comune, dopo avere indicato nel preavviso la pendenza dei condoni, non ha esaminato l’invito della società a definire le pratiche e a sospendere il procedimento edilizio, né ha spiegato nel provvedimento finale le ragioni del mancato accoglimento delle osservazioni. Tale omissione ha violato i principi di collaborazione e di partecipazione procedimentale di cui agli artt. 1, 10 e 10-bis l. 241/1990 e il principio di buon andamento ex art. 97 Cost. Il TAR ha valorizzato la funzione sostanziale del preavviso di rigetto quale strumento di contraddittorio effettivo e di possibile deflazione del contenzioso, escludendo che esso possa essere ridotto a un passaggio formale. Ha inoltre ritenuto non giustificabile che l’inerzia dell’amministrazione nella definizione di istanze di condono risalenti a molti anni prima producesse conseguenze pregiudizievoli per il richiedente senza una concreta interlocuzione procedimentale. Le spese di lite non sono state rimborsate, in considerazione delle peculiarità della controversia.

Norme richiamate

• art. 22, comma 7, d.P.R. 380/2001

  La disposizione è richiamata in relazione alla qualificazione dell’istanza come permesso di costruire alternativo alla SCIA; il TAR non definisce in modo autonomo la questione, poiché annulla il diniego per violazione della partecipazione procedimentale.

• art. 10, d.P.R. 380/2001

  È richiamato dal Comune per sostenere che l’intervento avrebbe richiesto un ordinario permesso di costruire in quanto nuova costruzione; la questione non è risolta autonomamente dal TAR.

• art. 31 l. 47/1985

  È la base normativa della prima istanza di condono edilizio presentata dalla società; la pendenza della pratica rileva ai fini della valutazione dello stato legittimo dell’immobile e dell’obbligo comunale di esaminare l’apporto procedimentale del privato.

• l. 724/1994

  È richiamata quale base normativa della seconda istanza di sanatoria edilizia; la pendenza della pratica è considerata dal Comune nel diniego e dal TAR nel valutare l’inerzia amministrativa.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  Esprime il principio di collaborazione e buona fede nei rapporti tra amministrazione e privati, violato dal Comune per non avere considerato la richiesta della società di definire i condoni e sospendere il procedimento edilizio.

• art. 6 l. 241/1990

  È richiamato in relazione ai doveri di istruttoria e di considerazione degli apporti del privato; il Comune non ha adeguatamente esaminato la richiesta formulata dopo il preavviso di rigetto.

• art. 10 l. 241/1990

  Tutela la partecipazione dell’interessato al procedimento; il TAR ne ravvisa la violazione insieme all’art. 10-bis per l’omessa valutazione delle osservazioni e della richiesta di sospensione.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Il preavviso di rigetto deve instaurare un contraddittorio effettivo e consentire al privato di fornire un contributo potenzialmente idoneo a modificare l’esito del procedimento; non può essere utilizzato come mero adempimento formale senza valutazione delle osservazioni.

• art. 45 NTA del PPTR Puglia

  Disciplina i territori costieri e le opere ammissibili; la ricorrente ne invocava l’applicazione in luogo dell’art. 51 delle NTA del PRG, ma il TAR non definisce la questione perché l’annullamento è fondato sulla violazione della partecipazione procedimentale.

• art. 51, comma 6, NTA del PRG del Comune di Polignano a Mare

  Prevede, secondo quanto riportato in sentenza, la necessità di un previo piano urbanistico esecutivo per gli interventi diversi dalla manutenzione ordinaria; la questione della sua compatibilità con il PPTR non è decisa in via autonoma.

• art. 97 Cost.

  Il principio di buon andamento impone un’azione amministrativa effettiva e non meramente formale; il TAR lo ritiene violato dalla mancata definizione delle osservazioni e dall’inerzia nella trattazione dei condoni, riversata sul richiedente.

• art. 142, lett. a), d.lgs. 42/2004

  Individua il vincolo paesaggistico gravante sull’area costiera in cui è situata la piscina; il dato costituisce il contesto normativo dell’intervento edilizio.

Massime di principio

• Il preavviso di rigetto previsto dall’art. 10-bis l. 241/1990 non costituisce un adempimento meramente formale: l’amministrazione deve esaminare concretamente le osservazioni del privato e spiegare nel provvedimento finale le ragioni per cui non le accoglie.
• Quando il privato, in risposta al preavviso di rigetto, segnala l’inerzia dell’amministrazione nella definizione di procedimenti presupposti e chiede di sospendere o coordinare il procedimento principale, l’amministrazione deve valutare tale apporto nell’istruttoria e nella motivazione finale.
• L’amministrazione non può far ricadere automaticamente sul richiedente gli effetti pregiudizievoli della propria prolungata inerzia nella definizione di procedimenti di condono edilizio, senza previamente esaminare le richieste del privato e assicurare un contraddittorio procedimentale effettivo.
• In presenza di un provvedimento plurimotivato, se le diverse ragioni non sono autonome e autosufficienti, l’illegittimità di una ragione decisiva può comportare l’annullamento dell’intero provvedimento.
• La demolizione e ricostruzione di un manufatto edilizio presuppone la verifica dello stato legittimo dell’immobile; tale verifica, tuttavia, deve essere compiuta nel rispetto dei doveri di istruttoria, collaborazione e partecipazione procedimentale.

Come è indicizzato