Sentenza n. 915/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

La controversia riguarda la revoca, disposta da Invitalia ai sensi dell'art. 21-quinquies l. 241/1990, della gara per la progettazione esecutiva e l'esecuzione di lavori infrastrutturali nel porto di Trieste, finanziati mediante fondi complementari al PNRR. Il ricorrente, primo classificato nella graduatoria provvisoria ma non ancora aggiudicatario, ha impugnato la sentenza del TAR deducendo: l'assenza dei presupposti finanziari per la revoca, poiché non sarebbe intervenuto alcun definanziamento e il mancato riscontro alla richiesta di proroga non avrebbe equivaleva a perdita della copertura; l'erronea individuazione del termine per l'ultimazione dei lavori; la disponibilità di risorse già accertate; lo sviamento di potere, asseritamente diretto a consentire una nuova gara; la violazione dei principi di ragionevolezza, proporzionalità e risultato, nonché l'omessa comparazione tra interesse pubblico al ritiro e interesse privato alla prosecuzione della gara, sostenendo che sarebbe stata sufficiente la sospensione della procedura. Ha inoltre censurato il rigetto delle domande di risarcimento in forma specifica o per equivalente per mancata aggiudicazione, di risarcimento per responsabilità precontrattuale e di indennizzo ex art. 21-quinquies, comma 2, l. 241/1990.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto integralmente l'appello e confermato la sentenza del TAR. Ha ritenuto legittima la revoca perché la carenza, anche solo incerta, della copertura finanziaria costituisce ragione sufficiente per riesaminare l'interesse pubblico alla prosecuzione di una gara, a maggior ragione quando l'aggiudicazione non sia ancora intervenuta. Nel caso concreto, la mancata erogazione del contributo dovuto dal MIT, l'approssimarsi del termine previsto per la conclusione dell'opera e l'assenza di una proroga determinavano un'obiettiva incertezza sulla perdurante disponibilità delle risorse. L'abrogazione della disposizione legislativa relativa alla revoca del finanziamento non incideva, secondo il Collegio, sulla persistente efficacia della previsione del D.M. n. 330/2021 che collegava il mancato rispetto del cronoprogramma alla decadenza dal finanziamento. Non era necessario un espresso provvedimento di definanziamento. Prima dell'aggiudicazione definitiva non sussisteva un affidamento tutelabile del concorrente, sicché non era necessaria una specifica comparazione tra interesse pubblico e interesse privato. La scelta discrezionale non presentava profili manifesti di illogicità o sproporzione e non contrastava con il principio del risultato, il quale presuppone comunque la disponibilità della necessaria provvista economica. È stato escluso anche lo sviamento, non essendo emersi elementi idonei a dimostrare in modo indubbio uno scopo dissimulato. La domanda risarcitoria per mancata aggiudicazione è stata respinta in conseguenza della legittimità della revoca. La domanda di responsabilità precontrattuale è stata dichiarata inammissibile perché l'appellante non aveva censurato la specifica ratio decidendi della sentenza di primo grado e, comunque, per genericità e mancata indicazione e prova del danno. È stata altresì dichiarata inammissibile la censura sull'indennizzo ex art. 21-quinquies, poiché formulata genericamente e perché, prima dell'aggiudicazione, non era sorta alcuna utilità o bene della vita acquisito al patrimonio del concorrente, suscettibile di indennizzo. Spese integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  La carenza o anche la sola incertezza sulla disponibilità delle risorse finanziarie necessarie alla realizzazione di un'opera pubblica può giustificare la revoca della gara in autotutela, anche prima dell'aggiudicazione definitiva.

• art. 21-quinquies, comma 2, l. 241/1990

  L'indennizzo da revoca presuppone una posizione giuridica qualificata e un'utilità già acquisita al patrimonio del destinatario; tali condizioni non ricorrono, in linea generale, per il concorrente non ancora aggiudicatario.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  i rapporti tra il cittadino e la pubblica amministrazione sono improntati ai princìpi della collaborazione e della buona fede

  La disposizione è stata invocata dall'appellante per sostenere la responsabilità precontrattuale, ma la relativa domanda è stata dichiarata inammissibile per mancata specifica censura della ratio decidendi di primo grado e per genericità.

• art. 1, comma 12, D.L. 19/2024

  L'abrogazione del comma 7-bis dell'art. 1 D.L. 59/2021 non è stata ritenuta decisiva, poiché il D.M. n. 330/2021 conservava la previsione della decadenza dal finanziamento in caso di mancato rispetto del cronoprogramma.

• art. 1, comma 2, punto 9, D.L. 59/2021, convertito in l. 101/2021

  Costituisce la base normativa del finanziamento mediante fondo complementare al PNRR degli interventi relativi all'ultimo o penultimo miglio ferroviario e stradale.

• art. 1337 c.c.

  La responsabilità precontrattuale è stata richiamata in relazione ai doveri di correttezza nelle trattative, ma la domanda è stata dichiarata inammissibile per difetto di specifica censura e per mancata allegazione e prova del danno.

Massime di principio

• La carenza originaria o sopravvenuta della copertura finanziaria, nonché la sola obiettiva incertezza sulla sua perdurante disponibilità, costituisce una ragione idonea a giustificare, ai sensi dell'art. 21-quinquies l. 241/1990, la revoca di una procedura di gara, anche dopo la stipula del contratto e, a maggior ragione, prima dell'aggiudicazione definitiva.
• Prima dell'aggiudicazione definitiva non sussiste, in capo al concorrente, un affidamento tutelabile alla conclusione della gara; pertanto, la revoca non richiede necessariamente una specifica comparazione tra l'interesse pubblico al ritiro e l'interesse privato alla conservazione degli atti di gara.
• Il principio del risultato non impone la prosecuzione di una gara quando manchi o sia incerta la provvista economica necessaria alla realizzazione dell'opera, poiché la disponibilità delle risorse finanziarie costituisce una condizione preliminare per il conseguimento del risultato amministrativo.
• L'abrogazione di una norma legislativa che prevedeva la revoca del finanziamento per mancato rispetto del cronoprogramma non elimina, di per sé, gli effetti di una distinta previsione regolamentare o amministrativa ancora vigente che ricolleghi al medesimo inadempimento la perdita del finanziamento.
• La censura di sviamento di potere richiede elementi idonei a rivelare in modo indubbio lo scopo dissimulato perseguito dall'amministrazione; la mera prospettazione dell'intento di indire una nuova gara non è sufficiente.
• La domanda di risarcimento o indennizzo proposta in appello deve confrontarsi specificamente con la ratio decidendi della sentenza impugnata e deve indicare e dimostrare il pregiudizio subito; in mancanza, può essere dichiarata inammissibile.

Come è indicizzato