Tribunale, Sentenza T-525/20

Aiuti di Stato e imputabilità di un aumento di capitale nel gruppo PostNord

La sentenza riguarda un ricorso diretto ex articolo 263 TFUE contro la decisione della Commissione del 12 maggio 2020, adottata nell’ambito di una denuncia presentata da un concorrente nel settore del trasporto merci su strada. Il Tribunale esamina se la Commissione potesse, nella fase di esame preliminare, escludere che un aumento di capitale a favore di PostNord Logistics costituisse aiuto di Stato senza avviare la fase formale di indagine.

Parti e contesto fattuale

Le ricorrenti sono ITD, associazione professionale danese del trasporto merci, e Danske Fragtmænd A/S, impresa attiva nel mercato danese dei trasporti e della distribuzione. La convenuta è la Commissione europea; intervengono a suo sostegno il Regno di Danimarca, il Regno di Svezia, PostNord Group AB e PostNord Logistics A/S, mentre altri soggetti intervengono a sostegno delle ricorrenti.

La PostNord AB è una società di diritto svedese controllata al 40% dalla Danimarca e al 60% dalla Svezia. Essa controlla PostNord Group AB, che a sua volta controlla, tra l’altro, Post Danmark e Posten, incaricate del servizio postale universale rispettivamente in Danimarca e Svezia, nonché PostNord Logistics, attiva nel trasporto merci su strada in Danimarca. Dopo perdite rilevanti, PostNord Logistics aveva esaurito i fondi propri; il 30 novembre 2018 ha raccomandato un aumento di capitale di 115 milioni di DKK, poi approvato dal consiglio di amministrazione di PostNord l’11 dicembre 2018.

Procedimento amministrativo e decisione impugnata

La ITD aveva presentato denuncia nel novembre 2018, sostenendo che l’aumento di capitale fosse un aiuto di Stato illegale e incompatibile con il mercato interno. In seguito, ha inoltre dedotto l’esistenza di una sovvenzione incrociata tra Post Danmark e PostNord Logistics. La Commissione, con la decisione impugnata, ha ritenuto che:

• le dichiarazioni nelle relazioni annuali di PostNord Logistics non comportassero un vantaggio;
• l’aumento di capitale non fosse imputabile agli Stati danese e svedese;
• la sovvenzione incrociata non fosse dimostrata.

Le ricorrenti hanno impugnato la decisione solo nella parte relativa all’aumento di capitale e alla sovvenzione incrociata, lamentando la mancata apertura del procedimento formale ex articolo 108, paragrafo 2, TFUE.

Quadro normativo e criteri applicati

Il Tribunale richiama il sistema degli articoli 107 e 108 TFUE e il regolamento (UE) 2015/1589, in particolare gli articoli 4, 15, 24. Ricorda che la fase preliminare serve a consentire alla Commissione una prima valutazione e che il procedimento formale va aperto quando emergono serie difficoltà, nozione oggettiva che deriva da un esame completo delle circostanze del caso e degli elementi disponibili alla Commissione.

Richiama inoltre la giurisprudenza secondo cui l’imputabilità allo Stato di una misura adottata da un’impresa pubblica non si presume, ma può essere desunta da un insieme di indizi concordanti: ruolo concreto delle autorità pubbliche, relazioni organiche, integrazione dell’impresa nelle strutture pubbliche, natura dell’attività, dimensione dell’operazione e contesto decisionale.

Valutazione del Tribunale sull’aumento di capitale

Il Tribunale accoglie le censure delle ricorrenti sull’incompletezza dell’istruttoria della Commissione.

Anzitutto, ritiene che i legami organici tra PostNord e gli Stati azionisti fossero rilevanti: il consiglio di amministrazione era composto da 11 membri, 8 dei quali nominati dagli Stati danese e svedese, e tra questi vi erano due alti funzionari dei rispettivi ministeri competenti. Tali elementi indicavano che PostNord disponeva di un margine di indipendenza limitato e costituivano un indizio non trascurabile di coinvolgimento degli Stati. Il Tribunale critica la Commissione perché non ha attribuito il giusto peso a questi elementi.

In secondo luogo, la Commissione non poteva escludere l’imputabilità limitandosi a osservare che nessuno dei due Stati, da solo, deteneva la maggioranza nel consiglio di amministrazione. Poiché gli Stati avevano assunto, nell’accordo tra azionisti, obblighi di cooperazione stretta e di soluzione dei blocchi decisionali, la presenza di due Stati controllanti non consentiva di escludere l’imputabilità senza ulteriori verifiche.

In terzo luogo, il Tribunale considera rilevante che PostNord perseguisse obiettivi di interesse generale legati al servizio postale universale, attività che rientra nella competenza degli Stati membri ai sensi della direttiva 97/67/CE. Anche se PostNord Logistics operava in un mercato concorrenziale e l’operazione poteva apparire economicamente razionale, ciò non escludeva il possibile coinvolgimento statale.

In quarto luogo, l’entità dell’aumento di capitale era stata sottovalutata. Pur rappresentando una quota limitata del fatturato del gruppo, l’importo di oltre 15 milioni di euro non era trascurabile, soprattutto per la beneficiaria, e superava la soglia oltre la quale le iniezioni di capitale infragruppo richiedevano l’approvazione della capogruppo. Anche questo aspetto era idoneo a far emergere serie difficoltà.

Decisione e dispositivo

Il Tribunale conclude che la Commissione ha svolto un esame incompleto e insufficiente sull’imputabilità dell’aumento di capitale agli Stati danese e svedese. Tale insufficienza costituisce prova della presenza di serie difficoltà, che imponevano l’apertura del procedimento d’indagine formale ex articolo 108, paragrafo 2, TFUE.

Di conseguenza, il Tribunale annulla la decisione C(2020) 3006 final solo nella parte in cui constata, al termine dell’esame preliminare, che l’aumento di capitale a favore di PostNord Logistics non costituiva aiuto di Stato. Il ricorso è respinto per il resto, e le spese sono ripartite in parte tra le ricorrenti e la Commissione, mentre gli intervenienti sopportano le proprie spese.

Principi affermati

La sentenza ribadisce che:

• la qualità di impresa pubblica non basta, da sola, a rendere imputabile allo Stato una misura adottata dalla società;
• tuttavia, i legami organici, il contesto istituzionale, la natura delle attività e la dimensione dell’operazione possono costituire indizi rilevanti;
• se la Commissione non li valuta in modo completo e coerente, la sua decisione di non avviare il procedimento formale è viziata per incompletezza dell’istruttoria.