Tribunale, Sentenza T-305/22

Inserimento e mantenimento di Viktor Filippovich Rashnikov nelle liste UE delle misure restrittive contro la Russia

Il Tribunale ha deciso un ricorso diretto ex articolo 263 TFUE con cui Viktor Filippovich Rashnikov chiedeva l’annullamento degli atti UE che lo avevano iscritto e poi mantenuto nelle liste relative alle misure restrittive adottate in risposta alle azioni che minacciano l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina. La controversia riguardava in particolare il criterio del "leading businessperson" operante in settori economici che forniscono una fonte sostanziale di entrate al Governo della Federazione russa.

Fatti e svolgimento della procedura

Il ricorrente è un imprenditore di nazionalità russa, proprietario e presidente del consiglio di amministrazione di MMK (Magnitogorsk Iron & Steel Works). Il Consiglio lo ha inserito nelle liste con gli atti iniziali del 15 marzo 2022 e ha poi confermato la sua iscrizione con due serie di atti di mantenimento, rispettivamente del 14 settembre 2022 e del 13 marzo 2023.

La motivazione dell’iscrizione si fondava sul fatto che il ricorrente sarebbe un importante oligarca russo, proprietario e presidente del consiglio di MMK, una delle maggiori imprese fiscali russe, e quindi un "leading Russian businessperson involved in economic sectors providing a substantial source of revenue to the Government of the Russian Federation". Il Consiglio aveva anche comunicato al ricorrente i fascicoli WK contenenti gli elementi probatori utilizzati.

Quadro normativo e contesto delle misure

Le misure restrittive derivano da Decisione 2014/145/CFSP e Regolamento (UE) n. 269/2014, adottati rispettivamente su base dell’articolo 29 TUE e dell’articolo 215 TFUE. Dopo l’aggravarsi della crisi in Ucraina nel febbraio 2022, il Consiglio ha ampliato i criteri di designazione con Decisione (PESC) 2022/329 e Regolamento (UE) 2022/330, includendo tra i destinatari delle misure i "leading businesspersons" attivi in settori economici che forniscono una fonte sostanziale di entrate al Governo russo.

Il Tribunale richiama inoltre il ruolo dell’articolo 47 della Carta per il controllo giurisdizionale effettivo, gli articoli 16 e 17 della Carta sulla libertà d’impresa e sul diritto di proprietà, nonché l’articolo 52, paragrafo 1, della Carta sulle condizioni di limitazione dei diritti fondamentali.

Prima censura: motivazione e tutela giurisdizionale effettiva

Il ricorrente sosteneva che la motivazione fosse insufficiente, contraddittoria o imprecisa, perché il Consiglio non avrebbe chiarito il significato di "substantial revenue", non avrebbe individuato con precisione il settore economico pertinente e si sarebbe limitato a riferimenti a MMK, non al settore in cui opera il ricorrente.

Il Tribunale ha ricordato che la motivazione deve consentire all’interessato di comprendere le ragioni della misura e al giudice di esercitare il controllo di legittimità. Ha però rilevato che, nel caso concreto, la motivazione era chiara: il ricorrente era qualificato come importante uomo d’affari, proprietario e presidente di MMK, operante in settori economici che costituiscono una fonte sostanziale di entrate per il Governo russo. La motivazione, letta nel contesto generale delle misure e dei fascicoli comunicati, ha permesso al ricorrente di difendersi efficacemente e di contestare utilmente gli atti.

Seconda censura: errore di valutazione e onere della prova

Il Tribunale ha precisato che il controllo giurisdizionale deve essere pieno sul fondamento fattuale delle misure restrittive: il Consiglio deve presentare un insieme di indizi specifici, precisi e concordanti che supporti la designazione.

Per gli atti iniziali e la prima serie di mantenimento, il Consiglio si è basato su elementi pubblici tratti dal sito di MMK, da Forbes e da articoli di stampa, oltre che su un’intervista al CEO di MMK in cui si riferiva alla società come attiva nel settore della metallurgia e si evidenziava il rilievo fiscale delle imposte e dei dazi sui metalli. Per il secondo mantenimento, il Consiglio ha prodotto ulteriori elementi pubblici, ma il Tribunale ha chiarito che, a fronte dell’immutato contesto e dell’invarianza delle ragioni di iscrizione, non era necessario introdurre nuovi fatti se quelli già utilizzati restavano pertinenti e sufficienti.

Interpretazione del criterio (g): "leading businessperson" e settore economico sostanzialmente redditizio

Il Tribunale ha fornito una lettura autonoma del criterio (g). Ha affermato che:

• "leading businessperson" indica una persona di particolare rilievo per status professionale, dimensione delle attività economiche, entità delle partecipazioni o funzioni societarie;
• il riferimento a un settore che fornisce una fonte sostanziale di entrate riguarda il settore economico in cui opera la persona, non la singola impresa in quanto tale;
• il nesso con il regime russo non richiede una partecipazione diretta alle azioni contro l’Ucraina, ma si fonda sulla capacità di pressione esercitabile su soggetti economicamente influenti.

Nel caso di specie, MMK è stata collocata nel settore della metallurgia, non solo in quello siderurgico in senso stretto. Gli elementi acquisiti mostravano che tale settore genera entrate rilevanti per il bilancio russo, anche attraverso dazi all’esportazione e carichi fiscali che incidono in modo significativo sulle entrate pubbliche. Il Tribunale ha quindi concluso che il Consiglio disponeva di un fascio di indizi sufficiente per qualificare il ricorrente come "leading businessperson" coinvolto in un settore fonte di entrate sostanziali per il Governo russo.

Proporzionalità e diritti fondamentali

Il ricorrente deduceva una compressione ingiustificata della libertà d’impresa e del diritto di proprietà, sostenendo che le misure sarebbero eccessive e che l’obiettivo perseguito sarebbe già stato raggiunto da sanzioni settoriali.

Il Tribunale ha rilevato che le misure di congelamento sono misure precauzionali, non confiscatorie, temporalmente limitate e soggette a riesame periodico. Esse sono inoltre previste dalla legge, perseguono un obiettivo di interesse generale riconosciuto dall’Unione, e rispettano il contenuto essenziale dei diritti limitati grazie anche alle deroghe e autorizzazioni previste per bisogni essenziali e ragioni umanitarie. Quanto alla proporzionalità in senso stretto, il Tribunale ha giudicato che le conseguenze negative dedotte dal ricorrente non erano manifestamente sproporzionate rispetto all’obiettivo di aumentare la pressione sulla Federazione russa.

Parità di trattamento

Il ricorrente lamentava una discriminazione, osservando che le misure colpirebbero imprenditori russi mentre imprese straniere attive in Russia, anch’esse contributrici al bilancio russo, non sarebbero sanzionate.

Il Tribunale ha escluso la violazione del principio di uguaglianza, rilevando che il criterio non si fonda sulla nazionalità, ma sulla sussistenza dei requisiti sostanziali. Il fatto che non siano state sanzionate altre persone in situazioni asseritamente analoghe non può, da solo, incidere sulla legittimità delle misure adottate nel caso concreto, tanto più che la scelta del Consiglio resta subordinata al rispetto della legalità e del controllo giudiziario individuale.

Diritto di essere sentito e obbligo di riesame periodico

Quanto alla fase di mantenimento, il ricorrente sosteneva di non essere stato ascoltato e che il Consiglio non avesse esaminato con sufficiente attenzione le sue osservazioni nei procedimenti di review.

Il Tribunale ha ricordato che, quando il mantenimento in lista si fonda sugli stessi motivi dell’inserimento iniziale e non emergono nuovi elementi, il Consiglio non è tenuto a notificare nuovamente tutte le prove. Nel caso in esame, le ragioni del mantenimento coincidevano con quelle iniziali; inoltre, il Consiglio aveva effettivamente esaminato le osservazioni e risposto con lettere del 15 settembre 2022 e del 14 marzo 2023. Anche il termine concesso per presentare osservazioni è stato ritenuto ragionevole.

Dispositivo

Il Tribunale ha respinto integralmente il ricorso e ha condannato il ricorrente alle spese. Ha inoltre rigettato la richiesta di ordinanza di esibizione del fascicolo amministrativo riservato, ritenendo sufficiente il materiale già comunicato al ricorrente nel WK file.