Sentenza n. 5278/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

La società appellante contestava la sentenza del TAR che aveva ritenuto legittimi i dinieghi comunali di sanatoria, fondati sugli esiti negativi dei procedimenti paesaggistici e sulla configurabilità di una lottizzazione abusiva. Con il primo motivo deduceva l’erroneità della mancata sospensione del giudizio ex art. 79 c.p.a. in attesa della definizione dell’appello relativo ai dinieghi paesaggistici presupposti. Con il secondo motivo lamentava violazione degli artt. 20 d.P.R. 380/2001 e 146 d.lgs. 42/2004, sostenendo che il Comune avrebbe dovuto svolgere una valutazione autonoma e una specifica istruttoria sulle singole domande, anziché recepire i pareri negativi della Soprintendenza. Con il terzo motivo deduceva eccesso di potere per disparità di trattamento, richiamando altri manufatti della stessa area per i quali sarebbero state rilasciate autorizzazioni paesaggistiche e sanatorie. Con il quarto motivo contestava la qualificazione degli interventi come lottizzazione abusiva, evidenziando l’assenza di frazionamento, pluralità di proprietari, opere di urbanizzazione e progetto lottizzatorio, nonché la destinazione urbanistica turistico-residenziale di parte dell’area. Deduceva inoltre travisamento dei fatti, difetto di istruttoria e inesistenza di un vincolo di inedificabilità assoluta. Con il quinto motivo lamentava violazione dell’art. 97 Cost. e dei principi di proporzionalità e ragionevolezza, sostenendo che il Comune avrebbe dovuto esaminare separatamente i singoli manufatti e adottare misure di mitigazione o un condono parziale.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto integralmente l’appello e confermato la sentenza del TAR. L’eccezione di inammissibilità dell’appello è stata respinta, poiché il primo motivo censurava specificamente la qualificazione dei dinieghi edilizi come atti conseguenti e vincolati rispetto ai dinieghi paesaggistici. Il motivo relativo alla sospensione è stato dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, essendo stato definito con sentenza di rigetto il parallelo appello sui dinieghi paesaggistici; è stato comunque ritenuto infondato, poiché tra i due giudizi sussisteva soltanto una connessione occasionale e non una pregiudizialità necessaria. Il giudice ha inoltre chiarito che autorizzazione paesaggistica e permesso di costruire in sanatoria sono procedimenti autonomi, operanti su piani e interessi pubblici diversi, sebbene l’esito negativo della prima impedisca la prosecuzione del procedimento condonistico. È stata ritenuta legittima la motivazione per relationem dei dinieghi comunali: il richiamo ai dinieghi paesaggistici e ai pareri soprintendentizi era intelligibile, consentiva di individuare le ragioni del rigetto ed era giustificato dall’effetto preclusivo dell’esito paesaggistico negativo. Le ragioni richiamate comprendevano la mancata ultimazione dei manufatti, il superamento del limite volumetrico se considerati unitariamente e, soprattutto, la configurabilità di una lottizzazione abusiva. La censura di disparità di trattamento è stata respinta perché non era stata dimostrata l’effettiva analogia dei casi comparati; inoltre, eventuali precedenti illegittimi favorevoli non rendono legittimo il provvedimento corretto. Il diniego di condono è stato qualificato come atto vincolato in presenza di illeciti non sanabili. Il Consiglio di Stato ha ritenuto provata una lottizzazione abusiva materiale, valorizzando la presenza di otto prefabbricati coevi, realizzati nella medesima area, con caratteristiche omogenee e idonei a determinare una trasformazione urbanistica unitaria e un aggravio del carico urbanistico, anche in assenza di frazionamento catastale o pluralità attuale di proprietari. La lottizzazione abusiva va valutata globalmente, non atomisticamente, e la responsabilità dell’attuale proprietario non è necessaria quando il diniego di condono riguarda il bene in sé. La lottizzazione impediva il condono, anche perché parte delle opere insisteva su aree destinate a strada e parco pubblico e mancavano strumenti attuativi e opere di urbanizzazione. Non erano quindi possibili prescrizioni di mitigazione, sanatorie parziali o valutazioni separate dei singoli manufatti, poiché l’intervento costituiva un unico disegno lottizzatorio. L’appellante è stata condannata al pagamento di euro 4.000 per spese processuali.

Norme richiamate

• art. 79 c.p.a.

  La sospensione necessaria del processo amministrativo presuppone una pregiudizialità rigorosa e non ricorre in presenza di una mera connessione occasionale tra giudizi.

• art. 20 d.P.R. 380/2001

  La competenza comunale sul titolo edilizio è autonoma rispetto alla valutazione paesaggistica, ma il diniego di condono può legittimamente richiamare l’esito negativo del procedimento paesaggistico quando questo costituisce arresto preclusivo del procedimento condonistico.

• art. 146 d.lgs. 42/2004

  L’esito negativo dell’autorizzazione paesaggistica impedisce il rilascio della sanatoria edilizia, pur trattandosi di procedimento autonomo rispetto a quello edilizio.

• art. 30 d.P.R. 380/2001

  Secondo l’art. 30, comma 1, d.P.R. n. 380 del 2001, la lottizzazione abusiva di terreni a scopo edificatorio è data quando vengono iniziate opere che comportino la trasformazione urbanistica o edilizia dei terreni stessi in violazione delle prescrizioni degli strumenti urbanistici, vigenti o adottati, o comunque stabilite dalle leggi statali o regionali o senza la prescritta autorizzazione.

  La lottizzazione abusiva può essere accertata sulla base di un quadro indiziario non tassativo e deve essere valutata globalmente, considerando la trasformazione urbanistico-edilizia, l’aggravio del carico insediativo e il pregiudizio alla potestà programmatoria comunale; non è necessario che ricorrano contemporaneamente tutti gli indici.

• art. 39 l. 724/1994

  Le istanze di condono relative ai manufatti abusivi non possono essere accolte quando l’intervento presenta condizioni ostative, tra cui l’incidenza di una lottizzazione abusiva e l’esito negativo della valutazione paesaggistica.

• artt. 29 e 35, comma 13, l. 47/1985

  La lottizzazione abusiva, per la particolare gravità del pregiudizio arrecato all’assetto urbanistico, non è superabile mediante sanatoria autorizzatoria, ma può essere affrontata soltanto attraverso una valutazione programmatoria globale secondo lo speciale meccanismo della variante di recupero.

• art. 97 Cost.

  I principi di imparzialità e buon andamento non impongono una valutazione atomistica di manufatti che costituiscono un unico intervento lottizzatorio, né consentono di disattendere il carattere vincolato del diniego di condono.

Massime di principio

• Nel giudizio amministrativo la sospensione necessaria ex art. 79 c.p.a. richiede un rapporto di pregiudizialità rigoroso e non è giustificata dalla mera connessione occasionale tra il giudizio relativo a un atto presupposto e quello relativo a un atto successivo.
• L’autorizzazione paesaggistica e il permesso di costruire in sanatoria sono procedimenti autonomi, perché tutelano interessi pubblici diversi e possono coinvolgere autorità differenti; tuttavia, il diniego dell’autorizzazione paesaggistica costituisce un arresto procedimentale che preclude il rilascio della sanatoria edilizia.
• È legittima la motivazione per relationem del diniego di condono che richiami in modo espresso e intelligibile il diniego paesaggistico e i relativi pareri, quando l’esito negativo del procedimento paesaggistico impedisca la prosecuzione del procedimento condonistico e consenta al destinatario di conoscere le ragioni del rigetto.
• La lottizzazione abusiva deve essere accertata con valutazione globale dell’intervento e non atomistica delle singole opere o particelle; la contemporaneità, l’omogeneità tipologica, la collocazione nella medesima area e l’idoneità complessiva a trasformare il territorio e ad aggravare il carico urbanistico possono integrare un quadro indiziario sufficiente, anche in assenza di frazionamento catastale o di una pluralità attuale di proprietari.
• In presenza di una lottizzazione abusiva il diniego di condono è vincolato e non può essere sostituito da prescrizioni di mitigazione, sanatorie parziali o valutazioni separate dei singoli manufatti, quando questi costituiscano un unico intervento di trasformazione urbanistica.
• L’eventuale rilascio di provvedimenti favorevoli in casi asseritamente analoghi non rende illegittimo il diniego correttamente adottato; in caso di precedenti illegittimi, è il provvedimento favorevole a essere eventualmente viziato, senza che possa derivarne un diritto alla reiterazione dell’illegittimità.

Come è indicizzato