Cassazione Civile, Ordinanza n. 22626/2025 del 05/08/2025

Esito

La controversia

Una società estera operante nella produzione e commercializzazione di carni chiedeva il risarcimento dei danni patrimoniali ex art. 2043 c.c. assumendo che il Ministero avesse adottato, in occasione del focolaio di afta epizootica nel Regno Unito, misure italiane di rintraccio, sequestro e controllo delle partite di animali vivi e dei prodotti di origine animale più restrittive di quelle previste dalla disciplina unionale, in violazione dell'art. 36 TFUE, del principio di precauzione e del principio di proporzionalità; deduceva inoltre una colpevole inerzia dell'amministrazione nel temperare o far cessare misure che assumeva illegittime. Con il secondo motivo lamentava l'omesso esame di un fatto decisivo, sostenendo che la Corte d'appello non avesse considerato la responsabilità omissiva della PA e l'assenza di analisi cliniche e controlli dovuti sulle partite sequestrate. Il Ministero resisteva e proponeva ricorso incidentale condizionato, insistendo sul difetto di giurisdizione del giudice ordinario, poi già respinto nei gradi di merito.

La decisione

La Corte di cassazione ha ritenuto infondato il primo motivo, osservando che la Corte d'appello aveva correttamente valorizzato la clausola di salvezza contenuta nella decisione della Commissione europea n. 554/2007 e aveva escluso, con valutazione di merito non sindacabile in cassazione, che le misure italiane fossero incompatibili con il diritto unionale o sproporzionate. Ha poi dichiarato inammissibile il secondo motivo perché, alla luce della doppia conforme di merito, la censura mirava in sostanza a una nuova valutazione del fatto. Il ricorso principale è quindi stato respinto; il ricorso incidentale condizionato sul difetto di giurisdizione non è stato accolto. Ne consegue la conferma della decisione di merito favorevole al Ministero.

Norme richiamate

• art. 2043 c.c.

  È stato richiamato come fondamento dell'azione risarcitoria per danno asseritamente causato da comportamento illegittimo della pubblica amministrazione.

• art. 34 TFUE

  Vieta le restrizioni quantitative e le misure di effetto equivalente tra Stati membri; il suo ambito rileva come regola generale di libera circolazione delle merci.

• art. 36 TFUE

  Consente deroghe al divieto di restrizioni quando giustificate da tutela della salute e della vita di persone e animali, purché le misure non siano discriminatorie e non costituiscano restrizioni dissimulate; la Corte ne ribadisce la lettura restrittiva e condizionata ai principi di necessità e proporzionalità.

• art. 191 TFUE

  Richiamato come base del principio di precauzione in materia ambientale, quale principio generale che informa l'azione unionale.

• Regolamento CE n. 178/2002

  Codifica il principio di precauzione: in presenza di incertezza scientifica e possibile danno per la salute, possono adottarsi misure provvisorie di gestione del rischio, purché proporzionate e soggette a revisione.

• Direttiva 2003/85/CE

  Prevede le misure da adottare in caso di sospetto focolaio di afta epizootica, inclusi controllo ufficiale, censimento, divieto di movimenti e campionamenti; la Corte valorizza il margine di intervento attribuito agli Stati membri.

• Decisione della Commissione europea n. 552/2007

  Ha introdotto misure relative alle spedizioni dal Regno Unito, ma è stata letta dalla Corte d'appello e dalla Cassazione come non escludente i poteri ulteriori degli Stati membri già adottati prima della sua pubblicazione.

• Decisione della Commissione europea n. 554/2007

  Ha fatto salve le misure già adottate dagli Stati membri e ha consentito misure precauzionali adeguate, compresi isolamento, ispezione clinica e, se necessario, le misure di cui all'art. 4 della direttiva 2003/85/CE.

• d.lgs. 30 gennaio 1993, n. 28

  Disciplina i controlli veterinari e le misure da adottare in presenza di merci non conformi o provenienti da aree contaminate, prevedendo distruzione, altro impiego consentito, misure di salvaguardia e intensificazione dei controlli.

• art. 360, primo comma, n. 3, c.p.c.

  La censura principale è stata prospettata come violazione e falsa applicazione di norme di diritto unionale.

• art. 360, primo comma, n. 5, c.p.c.

  Il secondo motivo è stato articolato come omesso esame di un fatto decisivo, ma la Corte lo ha ritenuto inammissibile perché diretto a una rivalutazione del merito.

• art. 348-ter c.p.c.

  Richiamato dalla ricorrente per escludere la doppia conforme, ma la Corte ha considerato sussistente una pronuncia conforme di merito.

• art. 7 del d.lgs. n. 104/2010

  Richiamato nel ricorso incidentale condizionato per sostenere il difetto di giurisdizione del giudice ordinario, ma il motivo non è stato accolto.

Massime di principio

• In materia di restrizioni alla libera circolazione delle merci, l'art. 36 TFUE consente deroghe giustificate dalla tutela della salute degli animali, ma soltanto entro i limiti di necessità e proporzionalità e senza trasformarsi in discriminazione arbitraria o restrizione dissimulata del commercio intracomunitario.
• Quando la disciplina unionale di armonizzazione lascia espressamente salvi i poteri degli Stati membri e le misure già adottate, il giudizio sulla compatibilità di provvedimenti nazionali emergenziali va condotto tenendo conto di tale clausola di salvezza e del margine di apprezzamento riconosciuto alle autorità nazionali.
• Il principio di precauzione consente l'adozione di misure provvisorie di gestione del rischio in presenza di incertezza scientifica, ma tali misure devono essere basate su una valutazione del rischio, essere non discriminatorie, coerenti, riesaminabili e soprattutto proporzionate rispetto all'obiettivo di tutela perseguito.
• Il test di proporzionalità, anche in materia sanitaria e veterinaria, richiede che la misura sia idonea, necessaria e la meno restrittiva tra quelle ugualmente efficaci; l'autorità che la invoca deve fornire elementi concreti e scientificamente attendibili a sostegno della necessità della restrizione.
• In cassazione non è consentito sollecitare una nuova valutazione del merito sotto la veste della violazione di legge o dell'omesso esame di un fatto decisivo, soprattutto quando il giudice di appello abbia fornito una motivazione conforme a quella di primo grado.
• Il giudizio sulla non illegittimità di un intervento amministrativo emergenziale, quando fondato su apprezzamenti tecnico-discrezionali coerenti con il quadro unionale, integra valutazione di merito e non può essere rivisitato in sede di legittimità se non nei limiti del controllo sulla correttezza giuridica e sulla coerenza logica della motivazione.

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