Sentenza n. 1679/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

L’appellante ha contestato la sentenza di primo grado e il provvedimento comunale di decadenza deducendo, anzitutto, la violazione del termine di conclusione del procedimento, iniziato il 10 marzo 2023 e definito il 15 aprile 2024, oltre il termine ordinario di trenta giorni previsto dall’art. 2 l. 241/1990. Ha inoltre lamentato l’illegittimità della comunicazione di riavvio dei termini per la presentazione delle memorie, l’erronea applicazione della disciplina sulla sospensione dei termini e il difetto di motivazione e di chiarezza nell’individuazione dei presupposti normativi della decadenza. Ha sostenuto che il regolamento regionale Lazio n. 19/2016, entrato in vigore dopo il rilascio delle autorizzazioni, non fosse applicabile e che l’area fosse qualificabile come spiaggia libera attrezzata ai sensi del previgente regolamento regionale n. 11/2009, non come spiaggia libera con servizi. Ha contestato l’effettiva sussistenza delle violazioni di preposizionamento delle attrezzature balneari, osservando che i sopralluoghi non erano stati effettuati alle ore 8.00, all’avvio dell’attività, e che le autorizzazioni consentivano la rimozione degli ombrelloni a fine giornata. Ha dedotto anche l’erroneo richiamo all’art. 1161 cod. nav., il travisamento dei fatti, la contraddittorietà derivante dal regolare svolgimento delle stagioni balneari successive e dall’adempimento degli altri obblighi concessori, nonché la violazione del principio di proporzionalità, poiché la decadenza era stata riferita all’autorizzazione del chiosco anziché a quella distinta relativa al noleggio degli ombrelloni. È stata proposta anche domanda risarcitoria.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello, confermando la sentenza del TAR e la legittimità della decadenza. Ha ritenuto infondata la censura sul termine procedimentale, affermando che, in mancanza di una specifica previsione di perentorietà, il termine di conclusione è ordinatorio o sollecitatorio e il suo superamento non rende illegittimo il provvedimento. Nel caso concreto, inoltre, il tempo impiegato era stato determinato anche dalle richieste di accesso documentale dell’interessata. Il Collegio ha ritenuto sufficientemente individuati i presupposti della decadenza e ha qualificato il provvedimento come vincolato, poiché il regolamento regionale Lazio n. 19/2016 prevede il divieto di preposizionamento e collega la reiterazione per tre volte alla decadenza o alla risoluzione del rapporto. Le tre violazioni risultavano documentate dai verbali del 2020 e del 2022, relativi al preposizionamento di numerose basi, aste e attrezzature prima del noleggio ai clienti. Il regolamento n. 11/2009 era stato abrogato dal regolamento n. 19/2016, sicché non poteva essere invocato per escludere l’applicazione della disciplina vigente. La previsione regolamentare non era incompatibile con le autorizzazioni anteriori, poiché il punto 17 dell’autorizzazione vietava comunque il preposizionamento e consentiva la collocazione degli ombrelloni sull’arenile solo nell’ambito della fornitura giornaliera a noleggio, con rimozione a fine giornata. Il riferimento all’art. 1161 cod. nav. è stato ritenuto inconferente ai fini della decisione, senza incidere sulla legittimità della decadenza. La mancata effettuazione dei sopralluoghi alle ore 8.00 non escludeva le condotte contestate: i verbali, non impugnati con querela di falso, facevano fede fino a querela di falso e attestavano specifiche condotte di preposizionamento. L’adempimento degli altri obblighi concessori non poteva compensare le violazioni reiterate. È stata altresì respinta la censura relativa all’oggetto della decadenza, poiché il provvedimento riguardava espressamente sia l’autorizzazione all’installazione del chiosco sia quella collegata al noleggio delle attrezzature. La domanda risarcitoria è stata respinta per l’infondatezza dell’azione impugnatoria. Le spese dell’appello sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 2 l. 241/1990

  Il procedimento deve essere in ogni caso concluso entro e non oltre il termine di trenta giorni con provvedimento espresso.

  Il termine ordinario di conclusione del procedimento, se non qualificato dalla legge come perentorio, ha natura ordinatoria o sollecitatoria; il suo superamento non determina l’illegittimità del provvedimento finale.

• artt. 7 e 8 l. 241/1990

  Sono stati richiamati dall’appellante in relazione alla comunicazione di avvio del procedimento e alla dedotta illegittimità della comunicazione di riavvio dei termini.

• art. 2, comma 7, l. 241/1990

  I termini possono essere sospesi per una sola volta e per un periodo non superiore a trenta giorni.

  La disposizione è stata invocata dall’appellante per contestare la durata del procedimento, ma il motivo è stato respinto perché il termine di conclusione non era perentorio e il ritardo era stato collegato anche alle richieste di accesso.

• art. 3 l. 241/1990

  L’appellante ne ha dedotto la violazione per asserita insufficienza e confusione della motivazione; il giudice ha invece ritenuto correttamente individuati i presupposti della decadenza.

• art. 2 del D.P.G.R. Lazio n. 376 del 1° agosto 2002

  È stato individuato tra le disposizioni violate dal preposizionamento delle attrezzature balneari sul demanio marittimo.

• art. 5, comma 8, regolamento regionale Lazio n. 19/2016

  Sulle spiagge libere con servizi è vietato il preposizionamento di attrezzature balneari; l’accertata violazione, reiterata per tre volte, configura la fattispecie di inadempienza di cui all’articolo 49, comma 3, lettera f), della l.r. 13/2007, per effetto della quale l’amministrazione comunale dichiara la decadenza dalla concessione.

  Il divieto di preposizionamento opera quale obbligo vincolante e la sua reiterazione per tre volte comporta la decadenza dalla concessione.

• art. 6, comma 2, regolamento regionale Lazio n. 19/2016

  Nelle spiagge libere oggetto di convenzione è vietato il preposizionamento di attrezzature balneari; la reiterazione per tre volte implica la risoluzione ai sensi dell’articolo 1456 del Codice civile.

  La reiterazione del preposizionamento integra grave inadempienza degli obblighi convenzionali.

• art. 49, comma 3, lett. f), l.r. Lazio 13/2007

  È la disposizione cui il regolamento regionale collega la decadenza dalla concessione in caso di reiterata violazione del divieto di preposizionamento.

• art. 21 del regolamento regionale Lazio n. 19/2016

  Ha abrogato il regolamento regionale n. 11/2009, salvo gli articoli 8 e 9; pertanto la disciplina previgente invocata dall’appellante non era applicabile.

• art. 1161 cod. nav.

  Il richiamo all’occupazione abusiva del demanio marittimo è stato ritenuto inconferente ai fini decisori, pur risultando la preventiva apposizione delle attrezzature una condotta vietata sul demanio marittimo.

• artt. 1175 e 1375 c.c.

  Sono stati richiamati nel provvedimento amministrativo in relazione ai principi di correttezza e buona fede e al venir meno della fiducia nel concessionario.

• art. 1456 c.c.

  È richiamato dal regolamento regionale quale effetto della reiterata violazione degli obblighi nelle spiagge libere oggetto di convenzione.

Massime di principio

• In assenza di una specifica previsione normativa che qualifichi il termine di conclusione del procedimento come perentorio e colleghi alla sua scadenza la perdita del potere o una sanzione di decadenza, il termine ha natura ordinatoria o sollecitatoria; il suo superamento non determina, di per sé, l’illegittimità del provvedimento finale.
• Quando la disciplina regolamentare collega automaticamente la reiterazione per almeno tre volte di una specifica violazione alla decadenza dalla concessione o dall’autorizzazione, il provvedimento amministrativo che accerta il presupposto ha natura vincolata e non richiede una nuova ponderazione di proporzionalità, salvo contestazioni sulla concreta sussistenza delle violazioni.
• Il divieto di preposizionamento di ombrelloni e altre attrezzature balneari su una spiaggia libera opera anche quando l’attrezzatura sia offerta a noleggio e sia destinata a essere rimossa a fine giornata; la preventiva collocazione sul demanio prima della conclusione del noleggio integra la condotta vietata.
• I verbali di accertamento non impugnati con querela di falso fanno fede fino a querela di falso quanto ai fatti attestati direttamente dal pubblico ufficiale; la contestazione dell’orario del sopralluogo non è idonea a smentire il fatto specifico del preposizionamento documentato nel verbale.
• L’abrogazione del regolamento previgente non impedisce l’applicazione della disciplina successiva alle condotte reiterate e ai rapporti ancora in corso, quando il divieto successivo non contraddica le prescrizioni dell’autorizzazione ma ne specifichi e rafforzi gli obblighi di gestione.
• L’adempimento di altri obblighi derivanti dal rapporto concessorio non neutralizza la rilevanza di violazioni specifiche che la disciplina applicabile considera autonomamente idonee a determinare la decadenza.

Come è indicizzato