Sentenza n. 3782/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

L'appellante contestava il permesso di costruire rilasciato dal Comune di Monza alla società per la ristrutturazione e trasformazione residenziale di un complesso industriale, sostenendo che le opere incidevano su un muro di confine asseritamente comune e che la società non disponesse quindi della piena legittimazione a richiedere il titolo edilizio. Deduceva violazione dell'art. 11 d.P.R. 380/2001, dell'art. 880 c.c. e degli artt. 46, 47, 51, 71 e 75 d.P.R. 445/2000, nonché difetto di istruttoria, ingiustizia, irragionevolezza, disparità di trattamento e sviamento. Contestava inoltre il diniego comunale di annullamento in autotutela, sostenendo che il termine previsto dall'art. 21-nonies l. 241/1990 dovesse decorrere dalla conoscenza delle irregolarità acquisita mediante accesso agli atti, che le dichiarazioni sostitutive della società fossero false e che non potesse formarsi un legittimo affidamento. Venivano altresì dedotte violazioni delle garanzie partecipative e irregolarità nella gestione del procedimento di autotutela. Le parti appellate eccepivano tardività, difetto di giurisdizione, carenza di legittimazione e interesse ad agire. L'appellante, proprietaria dell'immobile confinante, invocava la vicinitas e il pregiudizio derivante dalle opere sul muro divisorio.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'appello e confermato la sentenza del TAR. Ha preliminarmente respinto le eccezioni di tardività e di carenza di legittimazione e interesse. La piena conoscenza del titolo edilizio alla data della prima istanza di accesso non era stata provata rigorosamente; le comunicazioni e gli altri documenti prodotti non dimostravano una conoscenza anteriore certa della lesività dell'intervento. La proprietaria confinante era legittimata ad agire perché aveva documentato sia la vicinitas sia un concreto, immediato e attuale pregiudizio al diritto dominicale. Nel merito, il Collegio ha ritenuto legittimo il rilascio del titolo. L'art. 11 d.P.R. 380/2001 consente il rilascio non solo al proprietario, ma a chiunque disponga legittimamente dell'area in forza di una relazione qualificata con il bene. Il Comune deve verificare tale relazione secondo ragionevolezza quando emergano contestazioni, ma non è tenuto a svolgere complesse indagini civilistiche né può definire in via amministrativa la titolarità dominicale. Nel caso concreto, al momento della domanda non vi erano contestazioni o elementi oggettivi tali da imporre ulteriori approfondimenti: la documentazione disponibile non faceva ragionevolmente sospettare una comproprietà del muro. Anche il giudice amministrativo può sindacare l'esercizio del potere mediante l'eccesso di potere, ad esempio per travisamento dei fatti, ma non può accertare in via principale e dirimente la proprietà privata del manufatto. È stata respinta anche la censura sulle dichiarazioni sostitutive, perché non erano emersi elementi oggettivi, chiari e sufficienti per dimostrarne la falsità; mancava quindi il presupposto per l'autotutela fondata sul mendacio. Quanto all'art. 880 c.c., il Collegio ha ritenuto tassativa la presunzione di comunione prevista per i muri divisori tra edifici e tra cortili, giardini, orti o recinti nei campi. Essa non è stata estesa al muro perimetrale che divideva l'edificio della società dal giardino della proprietaria confinante. Il motivo relativo al termine dell'autotutela è stato respinto perché il termine massimo decorre, secondo il dato normativo, dal momento dell'adozione del provvedimento autorizzativo, avvenuta il 7 dicembre 2020; pertanto era già decorso alla data della prima istanza di accesso del 27 gennaio 2022. Anche ipotizzando la decorrenza dalla scoperta dei vizi, mancava comunque la prova della falsità delle dichiarazioni. Le spese del grado sono state poste a carico dell'appellante, per complessivi 3.000 euro, 1.500 euro in favore del Comune e 1.500 euro in favore della società.

Norme richiamate

• art. 11 d.P.R. 380/2001

  Il permesso di costruire può essere rilasciato al proprietario o a chiunque abbia titolo, inteso come relazione giuridicamente qualificata e legittima disponibilità dell'area; il Comune deve svolgere verifiche ragionevoli, senza risolvere complesse controversie civilistiche sulla proprietà.

• art. 880 c.c.

  “Il muro che serve di divisione tra edifici si presume comune fino alla sua sommità e, in caso di altezze ineguali, fino al punto in cui uno degli edifici comincia ad essere più alto”. “Si presume parimenti comune il muro che serve di divisione tra cortili, giardini e orti o tra recinti nei campi”

  La presunzione legale di comunione opera nei casi tassativamente previsti dalla norma e non può essere estesa analogicamente al muro perimetrale che divide un edificio da un giardino.

• artt. 46, 47, 51, 71 e 75 d.P.R. 445/2000

  La falsità delle dichiarazioni sostitutive deve risultare da elementi oggettivi, chiari e sufficienti; in assenza di prova certa del mendacio non sussistono i presupposti per incidere sul titolo edilizio o per esercitare l'autotutela su tale base.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Il termine massimo per l'annullamento d'ufficio decorre, in via generale, dal momento dell'adozione del provvedimento; nel caso esaminato il termine era già decorso prima dell'istanza di accesso. Anche considerando la decorrenza dalla scoperta dei vizi, l'autotutela non era esercitabile in mancanza di una falsità provata.

• art. 10-bis l. 241/1990

  La norma è richiamata in relazione alla comunicazione dei motivi ostativi all'accoglimento dell'istanza di annullamento in autotutela.

• art. 117 c.p.a.

  È stato applicato dal TAR nel giudizio sul silenzio serbato dal Comune sull'istanza di autotutela, con ordine di concludere il procedimento mediante provvedimento espresso.

• art. 100 c.p.c.

  L'interesse ad agire costituisce una delle condizioni dell'azione di annullamento davanti al giudice amministrativo.

Massime di principio

• Ai fini del rilascio del permesso di costruire, il requisito del titolo previsto dall'art. 11 d.P.R. 380/2001 comprende una relazione giuridicamente qualificata con l'immobile e non richiede necessariamente la proprietà; il Comune deve verificare tale relazione secondo ragionevolezza, ma non è tenuto a risolvere complesse controversie civilistiche sulla titolarità del bene.
• Quando emergano contestazioni sulla disponibilità dell'area o di parti interessate dall'intervento edilizio, l'amministrazione deve svolgere gli accertamenti amministrativi necessari, senza tuttavia sostituirsi al giudice civile nell'accertamento definitivo della proprietà o della comunione del bene.
• Il giudice amministrativo può sindacare, mediante l'eccesso di potere, eventuali travisamenti dei fatti o carenze dell'istruttoria amministrativa sulla legittimazione edilizia, ma non può accertare in via principale, diretta e dirimente la titolarità del diritto dominicale controverso.
• La presunzione di comunione prevista dall'art. 880 c.c. opera esclusivamente per le fattispecie tipizzate dalla disposizione e non è suscettibile di applicazione analogica a un muro che separi un edificio da un giardino, quando tale fattispecie non rientri nei casi normativi.
• La falsità o mendacità di dichiarazioni sostitutive poste a fondamento di un titolo edilizio deve essere comprovata da elementi oggettivi, chiari e sufficienti; il mero contrasto tra diverse ricostruzioni della proprietà privata non basta a fondare l'autotutela o a dimostrare il mendacio.
• Il termine massimo per l'esercizio dell'annullamento d'ufficio decorre, in via generale, dal momento dell'adozione del provvedimento favorevole; la decorrenza dalla successiva scoperta dei vizi non può comunque consentire l'autotutela se il vizio dedotto, quale la falsità dichiarativa, non risulta provato.

Come è indicizzato