Sentenza n. 1492/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

Il Comune aveva impugnato il parere della Soprintendenza contrario all’accertamento postumo di compatibilità paesaggistica, ai sensi dell’art. 167 del d.lgs. n. 42 del 2004, relativo a uno scavo realizzato nel 2012 per un parcheggio pubblico interrato, nonché il successivo parere contrario relativo all’istanza unitaria concernente la sanatoria dello scavo e il rinnovo dell’autorizzazione paesaggistica per il completamento del parcheggio. Il Comune aveva dedotto violazione degli artt. 146 e 167 del d.lgs. n. 42 del 2004, della disciplina urbanistica e paesaggistica regionale e comunale, difetto di istruttoria e di motivazione, contraddittorietà, illogicità, sviamento e incompetenza della Soprintendenza quanto agli aspetti urbanistici. Il TAR aveva accolto il ricorso e i motivi aggiunti, rilevando che lo scavo, considerato unitariamente nel contesto dell’opera progettata, non poteva essere qualificato aprioristicamente come creazione di nuovo volume ostativa alla sanatoria; che la Soprintendenza non aveva svolto una concreta valutazione comparativa tra il mantenimento dello stato dei luoghi, descritto come una cava abbandonata, il ripristino e il completamento dell’opera; che il nuovo parere negativo era contraddittorio rispetto alle valutazioni e prescrizioni espresse dalla stessa autorità nel 2005 sul medesimo progetto, in assenza di mutamenti del contesto fattuale o normativo adeguatamente motivati; che la Soprintendenza aveva invaso profili urbanistici riservati agli enti competenti; e che non aveva formulato un dissenso costruttivo, indicando modifiche o prescrizioni idonee a rendere il progetto compatibile. Le amministrazioni hanno appellato la sentenza sostenendo, in sintesi, che lo sbancamento avrebbe creato un volume e che l’accertamento postumo avrebbe avuto ambito tassativo; che i procedimenti ex artt. 146 e 167 del d.lgs. n. 42 del 2004 non potevano essere unificati; che la Soprintendenza non sarebbe stata vincolata dal precedente assenso del 2005, anche in ragione dell’evoluzione normativa; che il TAR avrebbe esercitato un sindacato di merito; che la valutazione paesaggistica avrebbe potuto considerare la destinazione urbanistica dell’area; e che non sussisteva un obbligo di formulare soluzioni alternative.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato integralmente la sentenza del TAR. Quanto al primo motivo, ha ritenuto erroneo qualificare atomisticamente lo scavo come creazione di volume edilizio: l’intervento deve essere valutato unitariamente nel suo divenire, poiché lo sbancamento consiste nella rimozione di materia e nella creazione di un vuoto destinato a essere colmato dalla costruzione progettata. L’art. 167, comma 4, del d.lgs. n. 42 del 2004 mira a impedire la sanatoria di nuove costruzioni o ampliamenti che alterino stabilmente sagoma e ingombro nel paesaggio, ma non giustifica un diniego astratto e automatico in una fattispecie nella quale la sanatoria dello scavo costituisce presupposto procedurale per la successiva autorizzazione ordinaria del progetto. La Soprintendenza avrebbe dovuto motivare concretamente perché il ripristino dello stato dei luoghi fosse necessariamente migliorativo, considerato che lo scavo aveva già prodotto una situazione di degrado. Quanto al secondo motivo, il giudice ha ritenuto legittima la lettura dell’istanza comunale come iniziativa unitaria e funzionalmente collegata, senza confondere i distinti procedimenti disciplinati dagli artt. 146 e 167. Ha inoltre confermato che il mutamento del ruolo della Soprintendenza e l’evoluzione normativa non consentivano di ribaltare, senza motivazione rafforzata, le precedenti valutazioni sostanziali espresse nel 2005 sul medesimo progetto, in assenza di un mutamento del contesto ambientale, di nuovi strumenti di tutela o dell’indicazione di vizi originari dell’assenso. Il controllo del TAR è stato correttamente qualificato come sindacato estrinseco sui vizi di eccesso di potere, difetto di istruttoria, contraddittorietà e motivazione illogica, non come sostituzione nella valutazione tecnica. La Soprintendenza poteva considerare il rapporto tra PUT e PRG, ma non poteva fondare il diniego su valutazioni sostanzialmente urbanistiche né ignorare l’attestazione regionale di conformità dell’intervento alla disciplina urbanistica e paesaggistica. È stato infine confermato che il dissenso costruttivo impone, ove sussistano margini, l’indicazione di modifiche o prescrizioni chiare e non consente un rifiuto aprioristico e paralizzante. Il semplice ripristino, l’intervento minimale e la successiva nuova progettazione costituivano un azzeramento del procedimento, non una soluzione alternativa. La Soprintendenza dovrà riesercitare il potere tenendo conto della sentenza e, se necessario, prescrivere misure proporzionate che non comportino l’integrale azzeramento del progetto o la rimozione di opere non strettamente necessarie. Le spese sono state compensate; il contributo unificato dell’appello resta a carico delle amministrazioni appellanti.

Norme richiamate

• art. 167, commi 4 e 5, d.lgs. n. 42/2004

  L’accertamento postumo della compatibilità paesaggistica

  La disposizione non consente una qualificazione automatica e atomistica dello scavo come nuova volumetria ostativa alla sanatoria; l’intervento deve essere valutato unitariamente, considerando la funzione dello scavo rispetto all’opera progettata e gli effetti concreti sul paesaggio.

• art. 146 d.lgs. n. 42/2004

  Autorizzazione paesaggistica

  Il procedimento ordinario di autorizzazione paesaggistica per il completamento dell’opera può essere funzionalmente collegato alla previa istanza di compatibilità paesaggistica relativa allo scavo, senza confondere i distinti procedimenti.

• art. 146, comma 8, d.lgs. n. 42/2004

  Le valutazioni della Soprintendenza comprendono anche la conformità paesaggistica, ma non possono trasformarsi in una sostituzione alle competenze urbanistiche dell’amministrazione comunale.

• art. 11, comma 6, d.P.R. n. 31/2017

  Il principio del dissenso costruttivo impone all’autorità paesaggistica, quando esistano margini di compatibilità, di indicare modifiche o prescrizioni chiare e non di limitarsi a un rifiuto aprioristico e paralizzante.

• art. 134 c.p.a.

  Il sindacato giurisdizionale sulle valutazioni tecniche della pubblica amministrazione non è stato esercitato in termini sostitutivi, ma mediante il controllo estrinseco sui vizi di eccesso di potere, difetto di istruttoria, contraddittorietà e illogicità.

• art. 17 l.r. Campania n. 35/1987

  La disciplina della Zona Territoriale 3 del PUT consente la localizzazione di attrezzature pubbliche; tale disciplina è stata considerata dal giudice insieme all’attestazione regionale di conformità dell’intervento.

Massime di principio

• Nell’accertamento postumo di compatibilità paesaggistica, uno scavo preparatorio non può essere qualificato automaticamente come nuova volumetria ostativa alla sanatoria mediante una valutazione atomistica dell’attività materiale: occorre considerare unitariamente l’intervento nel suo divenire e verificare se lo scavo determini una stabile alterazione della sagoma e dell’ingombro paesaggistico oppure costituisca un vuoto destinato a essere colmato dall’opera progettata.
• Quando il mantenimento dello stato dei luoghi ha già prodotto un rilevante degrado paesaggistico, il diniego di compatibilità fondato sul necessario ripristino non può limitarsi a richiamare astrattamente il divieto di sanatoria, ma deve spiegare concretamente perché il ripristino sia preferibile, sotto il profilo paesaggistico, al mantenimento della situazione esistente o alla realizzazione dell’intervento progettato.
• L’autorità paesaggistica che intenda discostarsi da una precedente valutazione sostanziale favorevole relativa al medesimo progetto deve fornire una motivazione rafforzata, indicando un mutamento del contesto ambientale o normativo, ovvero vizi originari del precedente assenso; in mancanza, il nuovo diniego può essere viziato da contraddittorietà, difetto di istruttoria e difetto di motivazione.
• Il principio del dissenso costruttivo impone all’autorità preposta alla tutela paesaggistica, quando il progetto non sia irriducibilmente incompatibile con i valori tutelati, di indicare modifiche o prescrizioni chiare e concretamente praticabili; il mero ordine di ripristino seguito dalla presentazione di una nuova domanda costituisce un azzeramento del procedimento e non un dissenso costruttivo.
• Il giudice amministrativo, nel sindacare una valutazione paesaggistica, non può sostituire la propria valutazione tecnica a quella dell’amministrazione, ma può verificare estrinsecamente la logicità, la coerenza, l’adeguatezza istruttoria e motivazionale dell’atto, nonché l’assenza di contraddizioni con precedenti determinazioni della stessa autorità.
• La valutazione paesaggistica può considerare il quadro urbanistico e il rapporto tra strumenti di pianificazione, ma non può risolversi nell’esercizio di competenze urbanistiche riservate all’amministrazione competente né ignorare gli accertamenti di conformità urbanistico-paesaggistica già compiuti dall’autorità competente, se non con adeguata motivazione.

Come è indicizzato