Sentenza del 11/05/2017 n. 108 - Corte Costituzionale

Esito

La controversia

Il TAR di Lecce ha contestato la legittimità costituzionale dell’art. 7 della legge regionale pugliese 13 dicembre 2013, n. 43, nella parte in cui vieta di autorizzare sale da gioco e apparecchi da gioco ubicati a meno di 500 metri pedonali dai luoghi sensibili. Ha dedotto la violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera h), Cost., perché la disciplina avrebbe invaso la competenza esclusiva statale in materia di ordine pubblico e sicurezza, e dell’art. 117, terzo comma, Cost., perché avrebbe contraddetto il principio fondamentale statale di tutela della salute previsto dall’art. 7, comma 10, del d.l. n. 158 del 2012, introducendo una disciplina immediatamente operativa senza attendere la pianificazione nazionale. La vicenda concreta riguardava il trasferimento, dopo uno sfratto, di una sala scommesse già autorizzata: il Comune aveva negato l’esercizio nel nuovo locale, situato a meno di 500 metri da una scuola.

La decisione

La Corte costituzionale, con decisione del 22 marzo 2017, depositata l’11 maggio 2017, ha dichiarato non fondate entrambe le questioni. Ha ritenuto che la legge regionale persegua principalmente finalità socio-sanitarie di contrasto alla dipendenza da gioco, e non finalità di prevenzione dei reati o di disciplina del gioco lecito; l’eventuale inibizione comunale non interferisce quindi con l’autorizzazione di pubblica sicurezza del questore. Ha inoltre stabilito che la normativa statale invocata esprime la legittimità di misure basate sulle distanze dai luoghi sensibili, ma non impone che esse siano precedute dalla pianificazione nazionale; l’assenza dei decreti attuativi non può paralizzare la competenza regionale. Le obiezioni sull’asserito effetto espulsivo della legge pugliese e sulla sproporzione delle restrizioni non sono state esaminate nel merito, perché estranee ai parametri di competenza sottoposti alla Corte. La decisione non annulla l’ordinanza comunale impugnata nel giudizio amministrativo, che resta affidata al TAR.

Norme richiamate

• Art. 117, secondo comma, lettera h), Costituzione

  Nella specie, il legislatore pugliese non è intervenuto per contrastare il gioco illegale, né per disciplinare direttamente le modalità di installazione e di utilizzo degli apparecchi da gioco leciti e nemmeno per individuare i giochi leciti: aspetti che - come posto in evidenza dalle citate sentenze n. 72 del 2010 e n. 237 del 2006 - ricadono nell'ambito della materia "ordine pubblico e sicurezza".

  La disciplina regionale delle distanze dai luoghi sensibili non ricade nella competenza statale sull’ordine pubblico e sulla sicurezza se il suo oggetto e la sua finalità prevalenti sono la prevenzione socio-sanitaria della ludopatia, anziché la repressione del gioco illegale o la regolazione delle modalità del gioco lecito.

• Art. 117, terzo comma, Costituzione

  La disposizione in esame persegue, pertanto, in via preminente finalità di carattere socio-sanitario, estranee alla materia della tutela dell'ordine pubblico e della sicurezza, e rientranti piuttosto nella materia di legislazione concorrente "tutela della salute" ( art. 117, terzo comma, Cost. ), nella quale la Regione può legiferare nel rispetto dei principi fondamentali della legislazione statale.

  Le Regioni possono adottare misure legislative di tutela della salute contro la ludopatia, comprese restrizioni di ubicazione delle attività di gioco, purché rispettino i principi fondamentali stabiliti dalla legislazione statale.

• Art. 7, comma 10, del decreto-legge 13 settembre 2012, n. 158, convertito dalla legge 8 novembre 2012, n. 189

  Come rilevato anche dal Consiglio di Stato (sezione terza, sentenza 10 febbraio 2016, n. 579), dalla citata norma statale si ricava soltanto il principio della legittimità di interventi di contrasto della ludopatia basati sul rispetto di distanze minime dai luoghi "sensibili", non anche quello della necessità della previa definizione della relativa pianificazione a livello nazionale.

  La norma statale riconosce la legittimità delle misure di contrasto alla ludopatia basate sulle distanze minime, ma non rende la previa pianificazione nazionale una condizione necessaria per l’intervento regionale. Il mancato completamento dei meccanismi attuativi statali non sospende la competenza legislativa regionale.

• Art. 7 della legge della Regione Puglia 13 dicembre 2013, n. 43

  Il legislatore regionale è intervenuto, invece - come già anticipato - per evitare la prossimità delle sale e degli apparecchi da gioco a determinati luoghi, ove si radunano soggetti ritenuti psicologicamente più esposti all'illusione di conseguire vincite e facili guadagni e, quindi, al rischio di cadere vittime della "dipendenza da gioco d'azzardo".

  Il divieto di autorizzazione entro la distanza prevista dai luoghi sensibili è qualificato come misura di prevenzione della dipendenza da gioco d’azzardo. La Corte ha ritenuto che la disposizione regionale rientri, per finalità prevalente, nella tutela socio-sanitaria.

Massime di principio

• Per individuare la materia costituzionale cui appartiene una disciplina, occorre guardare all’oggetto, alla ratio e alla finalità prevalente, non a effetti indiretti o riflessi. Le restrizioni alle attività di gioco possono quindi rientrare nella tutela della salute quando mirano a prevenire la ludopatia.
• Una licenza di pubblica sicurezza e un’autorizzazione comunale relativa alla localizzazione dell’attività operano su piani distinti: l’intervento comunale fondato sulla tutela socio-sanitaria non costituisce, di per sé, interferenza con la valutazione del questore.
• La previsione statale di una futura pianificazione nazionale non impedisce automaticamente alle Regioni di intervenire nel frattempo, quando la norma statale non stabilisce chiaramente che la pianificazione sia una condizione preliminare e i relativi atti attuativi non sono stati adottati.
• La decisione sulla competenza legislativa non equivale a una pronuncia sulla proporzionalità concreta o sull’eventuale effetto espulsivo della misura. Tali profili devono essere sollevati e valutati rispetto a parametri pertinenti e non sono risolti dalla sola dichiarazione di competenza regionale.