Sentenza n. 3917/2026 - Napoli, Sezione 7

Esito

La controversia

L’impresa ricorrente, gestore uscente del servizio fino al 30 giugno 2026, ha impugnato il bando, la determina di approvazione, le deliberazioni comunali e gli atti connessi, deducendo la sproporzione dei requisiti economico-finanziari, l’erroneità del valore stimato della concessione e del PEF, l’eccessiva onerosità del canone annuo di € 97.210,00 e della base d’asta di circa € 583.260,90, nonché l’antieconomicità e l’erroneità della previsione relativa alla gestione custodita 24 ore su 24 del parcheggio coperto. Ha inoltre contestato l’inclusione delle tariffe per residenti e commercianti e la competenza dell’organo che le avrebbe approvate. Sono stati dedotti violazione della Costituzione, della l. 241/1990, del d.lgs. 36/2023 e del d.lgs. 267/2000, violazione dei principi di concorrenza, parità di trattamento e trasparenza, eccesso di potere, difetto di motivazione e di istruttoria, illogicità, travisamento, sproporzione, abnormità ed eccessiva onerosità. Il Comune ha eccepito la tardività del ricorso e il difetto di interesse, sostenendo che la ricorrente non possedesse ulteriori requisiti non impugnati, e ha chiesto il rigetto nel merito.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso nel merito, ritenendo assorbite le eccezioni di irricevibilità per tardività e di inammissibilità per carenza di interesse. Quanto al requisito di fatturato per servizi analoghi, il Collegio ha ritenuto legittima la richiesta di un fatturato pari al valore sessennale stimato della concessione, maturato nei migliori tre anni degli ultimi cinque, poiché conforme all’art. 100, comma 11, d.lgs. 36/2023, che consente di richiedere un fatturato fino al doppio del valore stimato. La previsione è stata ritenuta giustificata dalle caratteristiche del servizio, comprendente parcheggi ulteriori, sensori, sistemi di smart parking e smart mobility e altri interventi tecnologici; inoltre, la partecipazione in forma aggregata consentiva di soddisfare i requisiti. Il valore della concessione, pari a € 3.888.406,08 al netto dell’IVA, è stato considerato una stima previsionale ragionevole, non manifestamente illogica né affetta da errore macroscopico. Il PEF predisposto dalla stazione appaltante è stato qualificato come modello estimativo e strumento di riferimento, non vincolante né garanzia di redditività, dovendo ciascun concorrente elaborare il proprio piano assumendo il rischio operativo. I calcoli della ricorrente sulle tariffe agevolate e sugli abbonamenti sono stati ritenuti opinabili e non idonei a dimostrare l’inattendibilità del PEF; il Comune aveva invece fornito elementi, tra cui l’aumento delle tariffe ordinarie e le limitazioni degli abbonamenti, idonei a giustificare la stima. Di conseguenza sono stati ritenuti legittimi anche il canone annuo e la base d’asta, determinati in rapporto al valore stimato della concessione. Le censure sulla gestione custodita del parcheggio sono state in parte dichiarate inammissibili per carenza di interesse, non trattandosi di clausole impeditive della partecipazione, e comunque infondate poiché la gestione coperta risultava inclusa sin dall’origine nell’oggetto della concessione. Anche le contestazioni sull’antieconomicità e sui tassi di occupazione sono state respinte, in quanto fondate su valutazioni di parte e non dimostrative di manifesta irragionevolezza o errore macroscopico nelle stime comunali. È stata dichiarata inammissibile per genericità e carenza di interesse la contestazione sulla competenza dell’organo che aveva approvato le tariffe, non essendo riferita a una clausola impeditiva della partecipazione. Spese integralmente compensate per la complessità e novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 100, comma 11, d.lgs. 36/2023

  per le procedure di aggiudicazione di appalti di servizi e forniture, le stazioni appaltanti possono richiedere agli operatori economici quale requisito di capacità economica e finanziaria un fatturato globale non superiore al doppio del valore stimato dell'appalto, maturato nei migliori tre anni degli ultimi cinque anni precedenti a quello di indizione della procedura

  La richiesta di un fatturato pari al valore stimato sessennale della concessione, maturato nei migliori tre anni degli ultimi cinque, rientra nel limite normativo e non è sproporzionata.

• art. 182, comma 5, d.lgs. 36/2023

  i bandi e i relativi allegati, ivi compresi, a seconda dei casi, lo schema di contratto e il piano economico finanziario, sono definiti in modo da assicurare adeguati livelli di bancabilità

  Il PEF allegato al bando può fungere da modello per agevolare la predisposizione del piano dei concorrenti e deve rappresentare in modo adeguato il rischio operativo e la sostenibilità dell’iniziativa.

• art. 185, comma 5, d.lgs. 36/2023

  Prima di assegnare il punteggio all’offerta economica la commissione giudicatrice verifica l’adeguatezza e la sostenibilità del piano economico finanziario

  La verifica di adeguatezza e sostenibilità del PEF rileva nella valutazione dell’offerta economica e non impone necessariamente che il modello predisposto dalla stazione appaltante rappresenti esaustivamente ogni singolo onere.

• art. 174 d.lgs. 36/2023

  È richiamato quale fondamento della disciplina della concessione e dell’assunzione del rischio operativo da parte del concessionario.

• art. 177 d.lgs. 36/2023

  È richiamato, insieme agli artt. 174, 178 e 179, per affermare che il concessionario assume il rischio operativo legato alla disponibilità e/o alla domanda del servizio.

• art. 178 d.lgs. 36/2023

  È richiamato nel quadro normativo dell’allocazione del rischio operativo nella concessione.

• art. 179 d.lgs. 36/2023

  È richiamato nel quadro normativo dell’assunzione del rischio operativo e della sostenibilità economico-finanziaria della concessione.

• art. 37 c.p.a.

  È stato invocato dalla ricorrente per ottenere la rimessione in termini, ma la questione non è stata decisa nel merito poiché il ricorso è stato respinto per infondatezza.

• art. 55, comma 10, c.p.a.

  È stato applicato per fissare sollecitamente la trattazione del merito, senza concedere la sospensione del bando.

Massime di principio

• Nelle procedure di concessione, la richiesta di un fatturato globale pari al valore stimato dell’intera concessione, maturato nei migliori tre anni degli ultimi cinque, non è di per sé sproporzionata quando rispetta il limite dell’art. 100, comma 11, d.lgs. 36/2023 ed è collegata alle caratteristiche e alla complessità del servizio; la stazione appaltante conserva ampia discrezionalità nella fissazione dei requisiti, sindacabile solo per manifesta irragionevolezza o errore macroscopico e manifesto.
• Il PEF predisposto dalla stazione appaltante in una concessione può avere funzione estimativa e di modello per i concorrenti, senza costituire garanzia di redditività né rappresentare necessariamente in modo esaustivo ogni singolo onere economico, purché consenta di comprendere il rischio operativo trasferito al concessionario e di elaborare un’offerta sostenibile.
• Le stime economiche e dei ricavi contenute nel PEF sono espressione di discrezionalità amministrativa e tecnica; il giudice amministrativo non può sostituire le proprie valutazioni a quelle dell’amministrazione sulla base di scenari previsionali alternativi prospettati dal ricorrente, salvo che emerga una manifesta irragionevolezza o un errore macroscopico e manifesto.
• La legittimità del canone concessorio e della base d’asta può discendere dalla legittimità del valore stimato della concessione quando tali importi siano determinati secondo una proporzione coerente con i ricavi previsionali e non sia dimostrata l’inattendibilità del PEF.
• Le censure rivolte a prescrizioni della lex specialis che non impediscono la partecipazione alla gara sono inammissibili per carenza di interesse da parte dell’operatore che non abbia partecipato alla procedura; la medesima conseguenza può riguardare contestazioni generiche su atti o clausole non specificamente individuati come lesivi.

Come è indicizzato