Sentenza n. 5993/2026 - Roma, Sezione 5B

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato gli atti attuativi del meccanismo di payback sui dispositivi medici per gli anni 2015-2018, deducendo l’illegittimità costituzionale ed eurounitaria dell’art. 9-ter del d.l. 78/2015, come convertito, e degli atti applicativi. Ha lamentato la violazione della libertà d’impresa, della tutela della concorrenza, dell’equilibrio economico dei contratti pubblici e del principio pacta sunt servanda, sostenendo che il payback altererebbe retroattivamente l’equilibrio economico risultante dalle gare e imporrebbe di fatto prestazioni in perdita. Ha dedotto inoltre la lesione dell’affidamento e dei diritti patrimoniali già maturati, la retroattività della fissazione dei tetti di spesa regionali e l’irragionevolezza e sproporzione del recupero lineare. In subordine, ha prospettato che il payback costituisca un’imposizione fiscale lesiva degli artt. 3 e 53 Cost., per asserita mancata corrispondenza tra capacità contributiva attuale e prelievo, assenza di prova contraria e applicazione uniforme a situazioni differenti. Sono stati chiesti anche il rinvio alla Corte costituzionale e alla Corte di giustizia dell’Unione europea, nonché il risarcimento del danno. Con i motivi aggiunti sono stati impugnati i successivi provvedimenti regionali con cui è stato disposto il pagamento delle somme dovute.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso principale, richiamando le precedenti pronunce della stessa Sezione e, soprattutto, le sentenze della Corte costituzionale n. 139 e n. 140 del 2024. Ha ritenuto superate le censure di illegittimità costituzionale e di contrasto con il diritto dell’Unione. In particolare, il meccanismo è stato considerato ragionevole e proporzionato rispetto alla finalità di razionalizzazione della spesa sanitaria e quale contributo solidaristico giustificato dall’esigenza di assicurare le risorse necessarie alla tutela della salute. Il payback non modifica i contratti di fornitura né l’esito delle gare, operando esternamente sulla situazione patrimoniale complessiva delle imprese; inoltre, il rischio di ripiano era conoscibile sin dal 2015, prima dello svolgimento delle gare, sicché non è ravvisabile una lesione dell’affidamento o un’illegittima retroattività. Il Collegio ha ritenuto sufficientemente determinata la disciplina legislativa, anche ai fini della riserva di legge prevista dall’art. 23 Cost., quanto a soggetti obbligati, oggetto della prestazione, percentuali di ripiano e procedimento di quantificazione. Sono state respinte anche le censure relative al calcolo: il fatturato deve essere considerato al lordo dell’IVA, come espressamente previsto dall’art. 9-ter, comma 8, e i servizi accessori non dovrebbero essere inclusi nella spesa per dispositivi medici; l’eventuale errata contabilizzazione è imputabile alla fase aziendale e non all’attività ministeriale. Il ricorso è stato quindi respinto quanto all’impugnazione degli atti generali. Le spese sono state compensate, con contributo unificato a carico della ricorrente. Il testo non esplicita una distinta statuizione sui motivi aggiunti, pur dando atto della relativa proposizione e della normativa sopravvenuta sulla riduzione della quota di pagamento.

Norme richiamate

• art. 9-ter d.l. 78/2015, convertito dalla l. 125/2015

  «in misura pari all’incidenza percentuale del proprio fatturato sul totale della spesa per l’acquisto di dispositivi medici a carico del Servizio sanitario regionale»

  Disciplina il tetto di spesa per i dispositivi medici, la quota di ripiano posta a carico delle imprese fornitrici e il criterio proporzionale di partecipazione di ciascuna azienda.

• art. 9-ter, comma 8, d.l. 78/2015, convertito dalla l. 125/2015

  «rilevato sulla base del fatturato di ciascuna azienda al lordo dell’IVA»

  Impone di calcolare il superamento del tetto sulla base del fatturato lordo dell’IVA, poiché l’imposta grava in definitiva sugli enti del SSN acquirenti.

• art. 9-ter, comma 9, d.l. 78/2015, convertito dalla l. 125/2015

  «in misura pari all’incidenza percentuale del proprio fatturato»

  Stabilisce le percentuali di ripiano a carico delle imprese e il criterio di ripartizione proporzionale fondato sul fatturato.

• art. 9-ter, comma 9-bis, d.l. 78/2015, convertito dalla l. 125/2015

  «l’elenco delle aziende fornitrici soggette al ripiano per ciascun anno»

  Affida alle Regioni e alle Province autonome l’adozione dei provvedimenti individuativi delle aziende obbligate e delle somme dovute, previa verifica della documentazione contabile.

• art. 17, comma 1, lett. c), d.l. 98/2011, convertito dalla l. 111/2011

  Ha introdotto il tetto di spesa per gli acquisti di dispositivi medici nell’ambito della razionalizzazione della spesa sanitaria.

• art. 15, comma 13, lett. f), d.l. 95/2012, convertito dalla l. 135/2012

  Ha fissato, dal 2014, il tetto nazionale di spesa per i dispositivi medici nella misura del 4,4 per cento del fabbisogno sanitario nazionale standard.

• art. 23 Cost.

  La Corte costituzionale ha ritenuto rispettata la riserva di legge, poiché la disciplina individua soggetti obbligati, oggetto della prestazione e indicazioni generali della procedura di determinazione del ripiano.

• art. 41 Cost.

  La Corte costituzionale ha ritenuto non violata la libertà d’impresa, qualificando il payback come misura ragionevole e proporzionata nell’ambito del bilanciamento volto alla razionalizzazione della spesa sanitaria.

• art. 2 Cost.

  La censura relativa alla tutela dell’affidamento è stata respinta, poiché l’obbligo di ripiano era conoscibile sin dal 2015.

• art. 117 Cost. in relazione all’art. 1 Protocollo addizionale CEDU

  È stata esclusa la violazione dei principi di irretroattività e di tutela dei beni patrimoniali, non essendo stata innovata nel 2022 la disciplina sostanziale già prevista dal 2015.

• art. 74 c.p.a.

  «nel caso in cui ravvisi […] la manifesta irricevibilità, inammissibilità, improcedibilità o infondatezza del ricorso, il giudice decide con sentenza in forma semplificata»

  Ha consentito la definizione della controversia con sentenza semplificata, in ragione della manifesta infondatezza delle censure alla luce dei precedenti conformi.

• art. 8 d.l. 34/2023, convertito dalla l. 56/2023

  «solo il 48 per cento della quota di ripiano determinata»

  Ha previsto una riduzione della somma dovuta dalle imprese, successivamente estesa dalla Corte costituzionale n. 139/2024 anche alle aziende che avevano instaurato controversie.

• art. 7, comma 1, d.l. 95/2025, convertito dalla l. 118/2025

  Ha introdotto una disciplina sopravvenuta di pagamento ridotto e previsto, al ricorrere delle condizioni stabilite, la cessazione della materia del contendere sui ricorsi contro i provvedimenti regionali e provinciali.

Massime di principio

• Il meccanismo di payback sui dispositivi medici per gli anni 2015-2018 non viola, in sé, la libertà d’impresa né il principio di proporzionalità, poiché costituisce una misura di razionalizzazione della spesa sanitaria e un contributo solidaristico collegato alla tutela della salute, nell’ambito del bilanciamento legislativo delle risorse pubbliche.
• L’obbligo di ripiano gravante sulle imprese fornitrici non altera retroattivamente i contratti pubblici né l’esito delle gare, quando opera esternamente sulla situazione patrimoniale complessiva dell’impresa senza modificare quantità, prezzi o condizioni delle singole forniture.
• Non sussiste una lesione dell’affidamento delle imprese fornitrici se l’esistenza del tetto di spesa e dell’obbligo di concorrere al ripiano in caso di superamento era conoscibile, nei suoi tratti essenziali, già prima della partecipazione alle gare e della conclusione dei contratti.
• La disciplina del payback soddisfa la riserva di legge in materia di prestazioni patrimoniali imposte quando la legge individua i soggetti obbligati, l’oggetto della prestazione, le percentuali di partecipazione e le indicazioni generali della procedura di quantificazione, demandando agli atti amministrativi le attività attuative.
• Ai fini del superamento del tetto di spesa per i dispositivi medici, il fatturato delle imprese deve essere calcolato al lordo dell’IVA; i costi di servizi accessori, distinti dalla fornitura del dispositivo, non rientrano nella spesa per dispositivi medici, salvo che siano stati erroneamente contabilizzati nella relativa voce di bilancio.

Come è indicizzato