Sentenza n. 2316/2026 - Catania, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il parere negativo della Soprintendenza relativo all’istanza di condono presentata ai sensi dell’art. 32 d.l. 269/2003 e dell’art. 24 l.r. Sicilia n. 15/2004 per la realizzazione abusiva di un ampliamento comprendente una camera e un bagno, per circa 11,5-11,55 mq, nonché il successivo diniego comunale del condono. Con il primo motivo ha dedotto la violazione delle garanzie partecipative, in particolare per l’omessa comunicazione del preavviso di rigetto ex art. 10-bis l. 241/1990 e della disciplina regionale. Con il secondo motivo ha sostenuto che, decorso il termine di 180 giorni per il rilascio del parere paesaggistico, si sarebbe formato un silenzio-assenso; il successivo parere negativo sarebbe quindi stato un annullamento d’ufficio illegittimo per violazione dell’art. 21-nonies l. 241/1990, difetto di motivazione, mancata indicazione dell’interesse pubblico e omessa comparazione con l’affidamento privato. Ha inoltre contestato l’ordine di ripristino per difetto di motivazione circa l’impatto paesaggistico e l’affidamento derivante dall’inerzia dell’amministrazione, anche in ragione della conoscenza dell’abuso dal 2017. Con il terzo motivo ha dedotto eccesso di potere per difetto di istruttoria, travisamento dei fatti e violazione della circolare regionale n. 2/2022, sostenendo che la Soprintendenza si sarebbe limitata ad applicare la circolare senza esaminare le caratteristiche, le dimensioni, il contesto e la rilevanza paesaggistica delle opere, né la loro eventuale riconducibilità alle opere minori condonabili. Con i motivi aggiunti ha impugnato il diniego comunale, deducendo la violazione delle garanzie partecipative e l’illegittimità derivata dal parere negativo della Soprintendenza.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti. Ha esaminato prioritariamente il motivo relativo al difetto di istruttoria, rilevando che l’art. 32, comma 27, lett. d), d.l. 269/2003 preclude il condono per opere realizzate su immobili sottoposti a vincoli paesaggistici anteriori alla realizzazione, quando le opere siano abusive e non conformi agli strumenti urbanistici. In Sicilia, l’art. 24 l.r. 15/2004 ha recepito integralmente tale disciplina; la successiva l.r. 19/2021, che avrebbe ammesso il condono in presenza di vincoli relativi, è stata dichiarata costituzionalmente illegittima dalla Corte costituzionale con sentenza n. 252/2022. Pertanto, anche un vincolo paesaggistico relativo è ostativo al terzo condono quando l’intervento comporti nuova superficie o nuova volumetria. Nel caso concreto il vincolo paesaggistico gravava sull’area sin dal 1966 e le opere consistevano in un ampliamento con nuova superficie, classificato dalla stessa parte come intervento di tipologia 1 dell’allegato 1 al d.l. 269/2003, estraneo alle opere minori condonabili; inoltre non era stata dimostrata la conformità urbanistica. La preclusione alla sanatoria era quindi assoluta e il parere aveva natura vincolata, senza necessità di ulteriori valutazioni sull’impatto concreto delle opere o sull’affidamento del privato. È stato respinto anche il motivo sulla partecipazione procedimentale: trattandosi di provvedimento vincolato, l’omesso preavviso di rigetto non era idoneo a determinare l’annullamento, poiché il contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso. Il TAR ha escluso la formazione del silenzio-assenso: il superamento del termine di 180 giorni comporta, secondo l’art. 32 l. 47/1985 come modificato dal d.l. 269/2003, la possibilità di impugnare il silenzio-rifiuto, non la formazione di un assenso tacito. L’art. 17, comma 6, l.r. 4/2003 è stato ritenuto riferibile ai primi due condoni e non al terzo condono. È stato inoltre escluso che l’inerzia amministrativa o il decorso del tempo possano consolidare un affidamento tutelabile alla conservazione di un’opera abusiva e insuscettibile di sanatoria. Le censure sull’ordine di demolizione sono state ritenute prive di interesse, anche perché la misura era stata introdotta dal Comune, autorità competente. Il diniego comunale è stato confermato in quanto atto consequenziale e vincolato, fondato sul legittimo parere negativo della Soprintendenza. Le spese sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 32, comma 27, lett. d), d.l. 269/2003, convertito dalla l. 326/2003

  Fermo restando quanto previsto dagli articoli 32 e 33 della legge 28 febbraio 1985, n. 47, le opere abusive non sono comunque suscettibili di sanatoria, qualora: [...] d) siano state realizzate su immobili soggetti a vincoli imposti sulla base di leggi statali e regionali a tutela degli interessi idrogeologici e delle falde acquifere, dei beni ambientali e paesistici, nonché dei parchi e delle aree protette nazionali, regionali e provinciali qualora istituiti prima della esecuzione di dette opere, in assenza o in difformità del titolo abilitativo edilizio e non conformi alle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici.

  Nel terzo condono, l’anteriorità del vincolo paesaggistico è ostativa anche se il vincolo è relativo; le opere con nuova superficie o volumetria non sono sanabili.

• art. 24 l.r. Sicilia n. 15/2004

  Dalla data di entrata in vigore della presente legge è consentita la presentazione dell’istanza per il rilascio della concessione edilizia in sanatoria ai sensi dell’art. 32 del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269, convertito con legge 24 novembre 2003, n. 326.

  La norma recepisce integralmente l’art. 32 d.l. 269/2003, compresi i limiti sostanziali alla condonabilità delle opere in aree vincolate.

• art. 1 l.r. Sicilia n. 19/2021

  La disposizione, che avrebbe ampliato il condono alle opere in aree soggette a vincoli non comportanti inedificabilità assoluta, è stata dichiarata costituzionalmente illegittima dalla Corte costituzionale con sentenza n. 252/2022.

• art. 32 l. 47/1985, come modificato dall’art. 32, comma 43, d.l. 269/2003

  Qualora tale parere [il parere dell’autorità di tutela] non venga formulato dalle suddette amministrazioni entro centottanta giorni dalla data di ricevimento della richiesta di parere, il richiedente può impugnare il silenzio-rifiuto.

  Il decorso del termine per il parere paesaggistico non determina silenzio-assenso, ma consente di impugnare il silenzio-rifiuto.

• art. 10-bis l. 241/1990

  L’omissione del preavviso di rigetto non comporta l’annullamento quando il provvedimento è vincolato e il suo contenuto non avrebbe potuto essere diverso.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  Il provvedimento amministrativo non è annullabile per mancata comunicazione dell’avvio del procedimento qualora, per la sua natura vincolata, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato.

  La regola sulla non annullabilità degli atti vincolati si applica anche alla violazione delle garanzie partecipative nel caso esaminato; il diverso regime previsto per la violazione dell’art. 10-bis riguarda i provvedimenti discrezionali.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Non era applicabile, poiché il parere negativo tardivo non costituiva annullamento d’ufficio di un precedente assenso tacito.

• art. 17, comma 6, l.r. Sicilia n. 4/2003

  La disposizione riguarda le istanze relative ai primi due condoni edilizi e non il terzo condono disciplinato dal d.l. 269/2003.

Massime di principio

• Nel terzo condono edilizio, ai sensi dell’art. 32, comma 27, lett. d), d.l. 269/2003, la preesistenza di un vincolo paesaggistico o ambientale è ostativa alla sanatoria anche quando il vincolo non comporti inedificabilità assoluta, purché ricorrano anche l’assenza o difformità dal titolo edilizio e la non conformità urbanistica dell’opera.
• Le opere realizzate in area sottoposta a vincolo paesaggistico che comportino nuova superficie o nuova volumetria non sono condonabili nell’ambito del terzo condono, indipendentemente dal carattere assoluto o relativo del vincolo.
• Quando la preclusione al condono deriva direttamente dalla legge e l’opera è estranea alle tipologie di interventi minori condonabili, il parere dell’autorità paesaggistica e il conseguente diniego hanno natura vincolata; non è quindi necessaria un’ulteriore valutazione discrezionale dell’impatto concreto dell’opera sui valori paesaggistici.
• Il superamento del termine previsto per l’espressione del parere dell’autorità preposta al vincolo, nell’ambito di un procedimento di condono, non determina silenzio-assenso, ma configura silenzio-rifiuto impugnabile nei termini stabiliti dalla legge.
• L’omessa comunicazione del preavviso di rigetto non determina l’annullabilità di un provvedimento vincolato quando sia palese che il contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso; il privato non può incidere sull’esito mediante apporti partecipativi privi di utilità concreta.
• Il decorso del tempo e l’inerzia dell’amministrazione non consolidano un affidamento tutelabile alla conservazione di opere abusive insuscettibili di sanatoria, né impongono una motivazione ulteriore fondata su un interesse pubblico diverso dal ripristino della legalità.

Come è indicizzato