Sentenza n. 1391/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

La società operante nel settore della produzione e vendita di energia elettrica aveva chiesto al Ministero, ai sensi dell’accesso documentale, dell’accesso civico e dell’accesso ambientale, documentazione tecnica e amministrativa relativa a 16 dighe lombarde, tra cui relazioni asseverate sullo stato e sulla sicurezza delle opere, verbali di ispezione, documenti sulla rivalutazione sismica, prescrizioni dell’amministrazione, fogli di condizioni per l’esercizio e la manutenzione, documenti di protezione civile, studi sulle piene artificiali e sul collasso delle dighe, rivalutazioni idrologiche e idrauliche, studi sulla stabilità delle sponde e relazioni sulle opere di derivazione. Il MIT aveva respinto l’istanza, richiamando l’assenza di un interesse diretto, concreto e attuale, il rapporto tra accesso e future gare per la riassegnazione delle concessioni idroelettriche, i limiti previsti dalla disciplina delle gare e le esigenze di sicurezza pubblica, segretezza commerciale, segreto industriale e tutela della proprietà intellettuale. Il TAR Lombardia aveva accolto il ricorso e ordinato l’ostensione. Il MIT ha appellato la sentenza deducendo: incompetenza territoriale del TAR Lombardia in favore del TAR Lazio; insussistenza dell’interesse qualificato all’accesso; incompatibilità dell’accesso anticipato con la disciplina delle future gare; contrasto con la disciplina statale e regionale sulla riassegnazione delle concessioni idroelettriche; applicabilità dei limiti di cui agli artt. 24 l. 241/1990 e 5-bis d.lgs. 33/2013. Edison e A2A hanno proposto appelli incidentali con analoghe contestazioni. La società richiedente ha chiesto il rigetto degli appelli e ha proposto appello incidentale, dichiarato poi improcedibile.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha confermato la decisione del TAR. In via preliminare ha respinto l’eccezione di incompetenza territoriale, rilevando che, ai sensi dell’art. 13 c.p.a. e secondo il principio affermato dall’Adunanza plenaria n. 13/2021, il criterio degli effetti diretti prevale su quello della sede dell’amministrazione. Poiché la documentazione riguardava esclusivamente 16 dighe situate nella circoscrizione del TAR Lombardia e produceva effetti diretti limitati al territorio lombardo, era competente il TAR Lombardia, sede di Milano. Nel merito, il Collegio ha affermato che il diritto di accesso è una situazione giuridica autonoma, tutelabile indipendentemente dalla pendenza, dall’ammissibilità o dalla fondatezza di eventuali giudizi futuri. L’interesse della società è stato ritenuto diretto, concreto e attuale, perché essa opera nel settore della produzione e vendita di energia elettrica e aveva dichiarato di voler studiare le concessioni prossime alla riassegnazione, prepararsi alle gare e tutelare eventualmente i propri interessi anche contro proroghe o inerzie dell’amministrazione. Il collegamento tra interesse e documenti deve essere valutato in astratto e in senso ampio, essendo sufficiente che i documenti siano astrattamente utili alla tutela della situazione giuridica dell’istante. Sono state respinte le argomentazioni fondate sul possibile rapporto tra accesso e future gare, non potendo l’amministrazione subordinare l’accesso alla verifica preventiva della fondatezza o ammissibilità delle eventuali iniziative giudiziarie o concorrenziali future. Quanto ai limiti per ragioni di sicurezza, il Consiglio di Stato ha riconosciuto in astratto il potere del MIT di sottrarre documenti all’accesso quando la divulgazione possa arrecare una lesione specifica e individuata alla sicurezza pubblica o nazionale. Tuttavia, nel caso concreto il diniego si fondava su rischi meramente astratti, quali minacce informatiche, individuazione di accessi fisici e compromissione della sicurezza strutturale, senza indicare le ragioni concrete per cui l’ostensione avrebbe leso la sicurezza. Il diniego era quindi affetto da deficit motivazionale. Analogo difetto è stato ravvisato con riguardo al segreto industriale e commerciale: il richiamo generico al carattere specialistico dei documenti e al know-how non è sufficiente, occorrendo individuare informazioni specifiche, suscettibili di sfruttamento economico, capaci di attribuire un vantaggio concorrenziale e dotate di effettivi e comprovabili caratteri di segretezza. Sono stati pertanto rigettati l’appello principale del MIT e gli appelli incidentali di Edison e A2A; l’appello incidentale della società richiedente è stato dichiarato improcedibile. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 13 c.p.a.

  criterio degli effetti diretti prevale “comunque” sul criterio della sede

  La competenza territoriale del TAR è radicata dal criterio degli effetti diretti quando gli effetti dell’atto sono limitati alla circoscrizione di un tribunale periferico, anche se l’amministrazione autrice ha sede altrove.

• art. 22, comma 1, lett. b), l. 241/1990

  interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l'accesso

  Il collegamento tra l’interesse giuridicamente rilevante e la documentazione richiesta va inteso in senso ampio; è sufficiente che i documenti siano astrattamente utili alla tutela dell’interesse dell’istante.

• art. 24, comma 6, l. 241/1990

  lesione, specifica e individuata, alla sicurezza e alla difesa nazionale

  Il diniego per ragioni di sicurezza richiede l’individuazione concreta e specifica del pregiudizio derivante dalla divulgazione; non sono sufficienti rischi genericamente prospettati.

• art. 8 d.P.R. 352/1992

  Attribuisce alle singole amministrazioni il compito di emanare i regolamenti sui casi di esclusione dall’accesso previsti dall’art. 24 l. 241/1990.

• art. 2, comma 1, d.m. 14 marzo 2001, n. 292

  opere la cui realizzazione deve essere accompagnata da particolari misure di sicurezza

  Costituisce base regolamentare per la sottrazione all’accesso di documenti relativi a opere soggette a particolari misure di sicurezza, senza esonerare l’amministrazione dall’onere di motivare concretamente il pregiudizio.

• art. 24 l. 241/1990

  I limiti al diritto di accesso devono essere applicati mediante una valutazione concreta e motivata delle esigenze di sicurezza e riservatezza.

• art. 5-bis d.lgs. 33/2013

  È richiamato tra i limiti dedotti dagli appellanti, ma la decisione non sviluppa una specifica interpretazione autonoma della disposizione.

Massime di principio

• Nel giudizio di accesso, il criterio degli effetti diretti previsto dall’art. 13 c.p.a. prevale sul criterio della sede dell’amministrazione quando la documentazione richiesta e gli effetti dell’istanza sono circoscritti al territorio di una diversa circoscrizione giudiziaria; la competenza spetta quindi al TAR territorialmente più prossimo agli effetti diretti dell’atto.
• Il diritto di accesso documentale è una situazione giuridica autonoma e non meramente strumentale alla proposizione o alla difesa in un giudizio; la sua tutela non dipende dalla pendenza, né dalla futura fondatezza o ammissibilità, di eventuali azioni giudiziarie dell’istante.
• L’interesse diretto, concreto e attuale all’accesso sussiste quando il richiedente opera nel settore cui si riferiscono i documenti e dimostra che la loro conoscenza è astrattamente utile allo studio, alla partecipazione a future procedure o alla tutela della propria posizione giuridica; non occorre dimostrare in anticipo la fondatezza delle iniziative che potrebbero essere intraprese dopo l’ostensione.
• Il diniego di accesso per ragioni di sicurezza pubblica o nazionale è legittimo solo se l’amministrazione individua in modo concreto, specifico e motivato il pregiudizio derivante dalla divulgazione dei documenti; il mero richiamo alla natura di infrastruttura critica dell’opera o alla possibile insorgenza di rischi generici non è sufficiente.
• Il richiamo al segreto industriale, al know-how o al carattere specialistico dei documenti non giustifica di per sé il diniego di accesso: occorre individuare informazioni specifiche, dotate di effettivi e comprovabili caratteri di segretezza, suscettibili di sfruttamento economico e idonee a procurare un vantaggio concorrenziale.
• Quando l’amministrazione oppone limiti all’accesso, la motivazione deve esplicitare le ragioni concrete del pregiudizio e consentire il controllo sul bilanciamento tra trasparenza e riservatezza; una motivazione meramente assertoria determina l’illegittimità del diniego.

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