Sentenza n. 854/2026 - Lecce, Sezione 2

Esito

La controversia

I ricorrenti contestavano la nota comunale del 27 maggio 2025, con cui il Comune aveva dichiarato decaduto il titolo edilizio formatosi per silenzio-assenso sull'istanza di permesso di costruire presentata nel 2017 e inefficace l'autorizzazione paesaggistica del 2018. Con il primo motivo deducevano la violazione degli artt. 20, comma 8, e 15, comma 2, del d.P.R. n. 380/2001, dell'art. 21-bis della l. n. 241/1990 e dell'art. 146, comma 4, del d.lgs. n. 42/2004, nonché falsità dei presupposti, sviamento, irragionevolezza, illogicità, carenza istruttoria e difetto di motivazione. Sostenevano che il termine per la formazione del silenzio-assenso e, conseguentemente, il termine annuale per l'inizio dei lavori non potessero decorrere dalla data di adozione dell'autorizzazione paesaggistica, mai comunicata, ma dovessero essere ancorati alla data in cui ne avevano avuto effettiva conoscenza. Con il secondo motivo contestavano l'affermazione comunale secondo cui l'errata indicazione della zona urbanistica da parte del tecnico progettista avrebbe indotto in errore l'istruttore comunale, sostenendo che la corretta qualificazione urbanistica spettasse al Comune e che tale errore non avrebbe comunque impedito la formazione del titolo per silentium.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso e annullato integralmente il provvedimento impugnato. Ha ritenuto pacifico, anche in ragione del contenuto dell'atto comunale, che il titolo edilizio si fosse formato per silenzio-assenso; la controversia riguardava quindi esclusivamente la decorrenza del termine annuale per l'inizio dei lavori e la conseguente decadenza. Il Comune aveva fatto decorrere il termine di novanta giorni per la formazione del silenzio-assenso dall'8 novembre 2018, data di adozione dell'autorizzazione paesaggistica, e il termine annuale per l'inizio dei lavori dal 7 febbraio 2019. Il giudice ha rilevato che non vi era prova della comunicazione dell'autorizzazione paesaggistica né della sua effettiva conoscenza da parte dei richiedenti prima del 24 gennaio 2024. La mera indicazione del destinatario in un documento comunale non dimostrava l'effettivo invio del provvedimento. In tale situazione era irragionevole far decorrere il termine per la formazione del silenzio-assenso da una data nella quale i privati ignoravano, senza loro colpa, l'avvenuta adozione di un presupposto essenziale per il perfezionamento del titolo. Per la stessa ragione era contrario a ragionevolezza e buona fede far decorrere il termine per l'inizio dei lavori da una data in cui i richiedenti non potevano sapere di poter iniziare l'intervento. Il TAR ha inoltre precisato che la giurisprudenza che ammette il silenzio-assenso in materia edilizia su beni vincolati riguarda fattispecie diverse, nelle quali il richiedente aveva già depositato tutta la documentazione necessaria, compresa l'autorizzazione paesaggistica; nel caso esaminato, invece, tale autorizzazione era stata adottata successivamente alla domanda e non era stata comunicata. È stata ritenuta irrilevante anche la diversa prospettazione formulata dai ricorrenti in un precedente giudizio, non potendo le deduzioni processuali delle parti modificare l'interpretazione della disciplina legale. Poiché l'efficacia quinquennale dell'autorizzazione paesaggistica decorre dal giorno in cui acquista efficacia il titolo edilizio, l'illegittimità della determinazione relativa alla decadenza del permesso ha comportato anche l'illegittimità della dichiarata inefficacia dell'autorizzazione paesaggistica. Le ulteriori censure sono state assorbite. Il Comune è stato condannato alle spese di lite, liquidate in euro 2.000,00 oltre accessori e rimborso del contributo unificato, ferma la possibilità di una riedizione del potere sulla base di una diversa valutazione dei presupposti.

Norme richiamate

• art. 20, comma 8, d.P.R. 380/2001

  Il termine per la formazione del silenzio-assenso sul permesso di costruire non può decorrere, in modo irragionevole e contrario a buona fede, dalla data di adozione di un'autorizzazione paesaggistica non comunicata al richiedente, quando questi non ne abbia avuto effettiva conoscenza. La disposizione deve essere coordinata con la disciplina dei beni vincolati e con l'esigenza di consentire la piena partecipazione dell'istante.

• art. 15, comma 2, d.P.R. 380/2001

  il termine per l’inizio dei lavori non può essere superiore ad un anno dal rilascio del titolo; Decorsi tali termini il permesso decade di diritto per la parte non eseguita, tranne che, anteriormente alla scadenza, venga richiesta una proroga

  Il termine annuale per l'inizio dei lavori decorre dal perfezionamento effettivo del titolo edilizio, individuato tenendo conto della conoscibilità del titolo e dei suoi presupposti essenziali da parte del richiedente. Non può decorrere da una data nella quale il privato ignorava incolpevolmente l'avvenuta formazione del titolo.

• art. 146, comma 4, d.lgs. 42/2004

  per un periodo di cinque anni; dal giorno in cui acquista efficacia il titolo edilizio eventualmente necessario per la realizzazione dell’intervento

  La validità quinquennale dell'autorizzazione paesaggistica decorre dal giorno in cui acquista efficacia il titolo edilizio; pertanto, l'illegittima individuazione della data di efficacia o decadenza del titolo edilizio incide anche sulla dichiarazione di inefficacia dell'autorizzazione paesaggistica.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  Il principio di buona fede impedisce all'amministrazione di far decorrere termini pregiudizievoli per il privato da una data in cui questi non poteva conoscere, senza propria colpa, l'adozione dell'autorizzazione paesaggistica e la conseguente possibilità di iniziare i lavori.

• art. 20, comma 4, l. 241/1990

  La disciplina generale del silenzio-assenso esclude, in via generale, la sua formazione nei procedimenti riguardanti beni sottoposti a vincoli, secondo il coordinamento operato dal giudice con la disciplina speciale edilizia.

• artt. 14 e seguenti l. 241/1990

  Nei procedimenti relativi a interventi su beni vincolati, l'amministrazione deve assicurare il necessario coordinamento mediante conferenza di servizi, anche al fine di consentire la partecipazione dell'interessato.

Massime di principio

• Quando il perfezionamento del silenzio-assenso sul permesso di costruire dipende dall'adozione di una previa autorizzazione paesaggistica, il termine per la formazione del titolo non può essere fatto decorrere dalla mera data di adozione dell'autorizzazione se l'amministrazione non dimostra di averla comunicata al richiedente o che questi ne abbia avuto aliunde effettiva conoscenza.
• Il termine annuale per l'inizio dei lavori previsto dall'art. 15, comma 2, del d.P.R. 380/2001 non può decorrere da una data nella quale il titolare ignorava incolpevolmente sia la formazione del titolo edilizio per silenzio-assenso sia l'avvenuto rilascio dell'autorizzazione paesaggistica presupposta.
• Il principio di buona fede nei rapporti tra amministrazione e privato impedisce di imputare al richiedente la mancata attivazione di un titolo edilizio quando l'amministrazione non gli abbia reso conoscibile un presupposto essenziale del titolo e la sua conseguente possibilità di iniziare i lavori.
• La mera indicazione del nominativo del destinatario in un documento amministrativo non prova, in assenza di ulteriori elementi, l'effettiva comunicazione dell'autorizzazione né la conoscenza del suo contenuto da parte dell'interessato; tale prova grava sull'amministrazione che intenda far decorrere termini decadenziali.
• La validità quinquennale dell'autorizzazione paesaggistica, essendo collegata al giorno in cui acquista efficacia il titolo edilizio, non può essere dichiarata esaurita sulla base di una data di formazione o decadenza del titolo edilizio erroneamente individuata dall'amministrazione.
• Le precedenti deduzioni processuali di una parte non possono determinare l'interpretazione della disciplina legale né sanare l'illegittima individuazione, da parte dell'amministrazione, del dies a quo dei termini di formazione e decadenza del titolo edilizio.

Come è indicizzato