Sentenza n. 390/2026 - Catania, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato gli atti comunali relativi alla progettazione e alla gara per un intervento di rigenerazione urbana che prevede la demolizione del cavalcavia di Ognina e la realizzazione di una rampa di collegamento, con ablazione o demolizione di locali utilizzati come depositi, spogliatoi e uffici, asseritamente di sua proprietà e realizzati al di sotto del marciapiede di Viale Artale Alagona. Ha sostenuto che una traslazione della rampa di circa 3,5 metri avrebbe consentito di realizzare l’opera senza sacrificare la proprietà privata, in ossequio al principio di proporzionalità. Il primo motivo deduceva la violazione degli artt. 41 e 46 del d.lgs. n. 36/2023, nonché sviamento e difetto di istruttoria, per la ritenuta difformità del progetto esecutivo rispetto alla proposta vincitrice del concorso di progettazione e per la brevità dei tempi di verifica e validazione. Il secondo motivo deduceva la violazione degli artt. 10, 11, 14 e 19 del d.P.R. n. 327/2001 e dell’art. 41, comma 7, del d.lgs. n. 36/2023, oltre a difetto di istruttoria e travisamento, lamentando l’occupazione e demolizione di beni privati senza piano particellare, dichiarazione di pubblica utilità, procedimento espropriativo e comunicazione di avvio. La ricorrente richiamava un atto di acquisto del 1965, la relativa trascrizione e la sentenza della Corte di cassazione civile n. 9157/2023. Il terzo motivo censurava la violazione del d.m. n. 236/1989 e l’irragionevolezza funzionale e ambientale del progetto. Il Comune ha eccepito, tra l’altro, la natura demaniale dell’area sottostante il marciapiede, l’abusività dei manufatti e l’assenza di una posizione tutelabile rispetto alle scelte progettuali. Le Amministrazioni statali e regionali hanno chiesto l’estromissione per estraneità all’adozione degli atti impugnati.

La decisione

Il TAR ha preliminarmente dichiarato il difetto di legittimazione passiva del Ministero dell’Interno, del Ministero dell’Economia e delle Finanze e dell’Assessorato Regionale del Territorio e dell’Ambiente, disponendone l’estromissione, poiché le censure riguardavano esclusivamente l’operato del Comune nella progettazione e approvazione dell’opera; il ruolo delle altre amministrazioni era limitato al finanziamento o alla gestione di beni non interessati dalla controversia. Nel merito, ha rigettato il ricorso. Il motivo relativo alla proprietà dei locali e alla mancata espropriazione è stato esaminato prioritariamente e ritenuto assorbente. Applicando l’art. 840, comma 2, c.c., il Collegio ha ritenuto che il sottosuolo della strada e del marciapiede pubblici appartenesse al Comune quale demanio stradale. Ne consegue, secondo la sentenza, l’inalienabilità e l’inusucapibilità del bene ai sensi degli artt. 823 e 1145 c.c.; il protrarsi del possesso per oltre sessant’anni non potrebbe quindi fondare l’acquisto della proprietà da parte della ricorrente. La demolizione dei manufatti nell’ambito dell’opera pubblica non è stata qualificata come illegittima ablazione di beni privati. Quanto alla dedotta difformità del progetto esecutivo rispetto alla proposta vincitrice, il TAR ha ritenuto che le modifiche relative alla pista ciclabile, alla rampa dal parcheggio RFI e all’estensione della ZTL costituissero fisiologico sviluppo della progettazione, non manifestamente illogico o irragionevole e non idoneo a stravolgere l’impianto essenziale dell’opera. La rapidità della verifica e validazione non è stata considerata, di per sé, sintomo di illegittimità, poiché l’art. 42 del d.lgs. n. 36/2023 e l’allegato I.7 consentono lo svolgimento della verifica in contraddittorio e in parallelo con lo sviluppo della progettazione; inoltre, le attività risultavano svolte da professionisti qualificati. Le censure sulle barriere architettoniche e sull’irragionevolezza funzionale sono state ritenute generiche. Il ricorso è stato pertanto rigettato integralmente. La ricorrente è stata condannata a rifondere al Comune di Catania € 2.000,00 oltre accessori; le spese sono state compensate nei confronti delle amministrazioni estromesse.

Norme richiamate

• art. 840, comma 2, c.c.

  il sottosuolo spetta al proprietario del suolo

  Poiché il suolo e il marciapiede della strada pubblica appartengono al demanio stradale comunale, anche il sottosuolo è stato ritenuto demaniale.

• art. 823 c.c.

  I beni che fanno parte del demanio pubblico sono inalienabili e non possono formare oggetto di diritti a favore di terzi, se non nei modi e nei limiti stabiliti dalle leggi che li riguardano

  L’inalienabilità dei beni demaniali impedisce che il privato possa acquisirli a titolo originario mediante usucapione.

• art. 1145 c.c.

  Il possesso delle cose di cui non si può acquistare la proprietà è senza effetto

  Il possesso esercitato su un bene demaniale non produce effetti acquisitivi, indipendentemente dalla sua durata.

• artt. 10, 11, 14 e 19 d.P.R. n. 327/2001

  Le disposizioni sono state invocate dalla ricorrente in relazione alla mancata attivazione del procedimento espropriativo, alla partecipazione, al piano particellare e alla dichiarazione di pubblica utilità; la censura è stata ritenuta infondata perché l’area è stata qualificata come demaniale.

• art. 41, commi 7 e 8, d.lgs. n. 36/2023

  La ricorrente ha invocato la norma in relazione alla progettazione e all’incidenza dell’intervento sulla proprietà; la sentenza ha escluso la lesione di una proprietà privata tutelabile sull’area demaniale.

• artt. 41 e 46 d.lgs. n. 36/2023

  Le modifiche tra proposta vincitrice, progetto di fattibilità e progetto esecutivo sono state ritenute fisiologico sviluppo della progettazione, purché non manifestamente illogiche o tali da stravolgere l’impianto essenziale dell’opera.

• art. 42 d.lgs. n. 36/2023 e allegato I.7

  La verifica e la validazione possono svolgersi in contraddittorio con il progettista e parallelamente allo sviluppo dei diversi livelli di progettazione; la rapidità delle attività non determina, da sola, illegittimità.

• art. 21-octies, comma 2, l. n. 241/1990

  La ricorrente ne ha escluso l’applicabilità al dedotto omesso avvio del procedimento; la sentenza ha definito infondata la censura principale senza fondare su tale disposizione la decisione.

• d.m. n. 236/1989

  Le censure relative all’abbattimento delle barriere architettoniche sono state ritenute generiche.

Massime di principio

• Il sottosuolo di una strada pubblica e del relativo marciapiede appartiene al proprietario del suolo e, quando il suolo è demaniale, partecipa della natura demaniale del bene.
• I beni demaniali sono inalienabili e inusucapibili; il possesso protratto nel tempo da parte di un privato non può determinare l’acquisto della proprietà né fondare una pretesa espropriativa sul bene demaniale.
• Le modifiche apportate al progetto esecutivo rispetto alla proposta vincitrice di un concorso di progettazione sono legittime quando costituiscono fisiologico sviluppo delle successive fasi progettuali, non sono manifestamente illogiche o irragionevoli e non stravolgono l’impianto essenziale dell’opera.
• La rapidità delle attività di verifica e validazione del progetto non costituisce, di per sé, indice di illegittimità, se la verifica è svolta secondo le modalità previste dalla disciplina applicabile e da professionisti qualificati.
• Le amministrazioni che si limitano a finanziare un’opera o a gestire beni non interessati dagli atti impugnati non hanno legittimazione passiva nel giudizio avente a oggetto la legittimità degli atti adottati dall’amministrazione titolare del potere di progettazione e approvazione dell’opera.

Come è indicizzato