Sentenza n. 700/2026 - Cagliari, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha agito ai sensi degli artt. 31 e 117 c.p.a. per ottenere l’accertamento dell’illegittimità dell’inerzia amministrativa nella conclusione del procedimento di VIA avviato con istanza presentata ai sensi dell’art. 23 d.lgs. 152/2006. Il progetto riguarda dieci aerogeneratori, per una potenza complessiva di 72 MWp, qualificato come prioritario in ragione del superamento della soglia legislativa di 70 MW per gli impianti eolici. La ricorrente ha dedotto il superamento dei termini previsti dall’art. 25 d.lgs. 152/2006, sia per la predisposizione dello schema di provvedimento da parte della Commissione tecnica PNRR-PNIEC, sia per l’adozione del provvedimento finale di VIA da parte del MASE, previa acquisizione del concerto del Ministero della Cultura. Ha inoltre chiesto la condanna delle amministrazioni a provvedere entro un termine stabilito dal giudice, la nomina di un commissario ad acta in caso di ulteriore inerzia e il rimborso del 50% dei diritti di istruttoria. Il MASE ha eccepito la tardività del ricorso, sostenendo il decorso del termine annuale previsto dall’art. 31, comma 2, c.p.a., e ha contestato la possibilità di ottenere il rimborso senza previa attivazione del potere sostitutivo.

La decisione

Il TAR ha respinto l’eccezione di tardività, ritenendo che il termine annuale dell’art. 31, comma 2, c.p.a. costituisca una sanzione processuale e non determini l’estinzione dell’interesse legittimo pretensivo. Una diffida motivata volta a ottenere la conclusione del procedimento può essere equiparata a una nuova istanza, facendo decorrere nuovamente i termini per l’azione avverso il silenzio. Nel merito, il ricorso è stato accolto perché i termini dell’art. 25 d.lgs. 152/2006 sono espressamente qualificati come perentori e risultavano scaduti senza l’adozione del provvedimento di VIA. Il criterio legislativo di priorità nella trattazione dei progetti PNIEC ha rilevanza organizzativa interna e non deroga ai termini legali di conclusione del procedimento; tuttavia, la tutela contro il silenzio deve essere coordinata con il sistema delle quote di trattazione. Il progetto, essendo pari a 72 MWp, deve essere valutato nell’ambito della quota dei progetti prioritari e delle sedute già calendarizzate dalla Commissione tecnica PNRR-PNIEC, oppure in una seduta straordinaria. MASE e Ministero della Cultura sono stati condannati a provvedere entro 90 giorni dalla notificazione o comunicazione della sentenza. Il MASE deve inoltre rendere evidenti i criteri organizzativi adottati per assicurare la calendarizzazione del progetto. In caso di mancata ottemperanza, potrà essere nominato un commissario ad acta con separato provvedimento. È stato accolto anche il capo relativo al rimborso del 50% dei diritti di istruttoria: il TAR ha qualificato tale rimborso come conseguenza automatica del mancato rispetto dei termini della VIA e come speciale restituzione prevista dall’art. 25, comma 2-ter, d.lgs. 152/2006, distinta dall’indennizzo da mero ritardo ex art. 2-bis, comma 1-bis, l. 241/1990 e non subordinata all’attivazione del potere sostitutivo. Il MASE è stato condannato al pagamento di euro 20.646,03, previa verifica dell’effettivo versamento degli oneri istruttori. Le spese di lite sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 31, comma 2, c.p.a.

  è fatta salva la riproponibilità dell'istanza di avvio del procedimento ove ne ricorrano i presupposti

  Il termine annuale per proporre l’azione avverso il silenzio opera come termine processuale e non estingue l’interesse legittimo pretensivo; la presentazione di una nuova istanza o di una diffida idonea a manifestare il perdurante interesse consente la riproposizione dell’azione.

• art. 117 c.p.a.

  Disciplina il rito applicabile all’azione avverso il silenzio e consente al giudice di ordinare all’amministrazione di provvedere entro un termine.

• art. 2 l. 241/1990

  Impone alle amministrazioni di concludere il procedimento mediante un provvedimento espresso entro il termine previsto dalla legge.

• art. 23 d.lgs. 152/2006

  Costituisce la base normativa dell’istanza di VIA presentata dal proponente.

• art. 25, comma 2-bis, d.lgs. 152/2006

  Per i progetti di cui all'articolo 8, comma 2-bis, la Commissione ... si esprime entro il termine di trenta giorni dalla conclusione della fase di consultazione ... e comunque entro il termine di centotrenta giorni dalla data di pubblicazione della documentazione ... predisponendo lo schema di provvedimento di VIA. Nei successivi trenta giorni, il direttore generale ... adotta il provvedimento di VIA, previa acquisizione del concerto ... entro il termine di venti giorni.

  Stabilisce termini precisi per le fasi del procedimento di VIA relative ai progetti PNIEC, inclusa la predisposizione dello schema e l’adozione del provvedimento finale.

• art. 25, comma 2-ter, d.lgs. 152/2006

  Nei casi in cui i termini per la conclusione del procedimento di cui al comma 2-bis, primo e secondo periodo, non siano rispettati è rimborsato al proponente il cinquanta per cento dei diritti di istruttoria di cui all'articolo 33

  Il mancato rispetto dei termini di conclusione della VIA determina il diritto automatico al rimborso del 50% dei diritti di istruttoria, senza necessità di previa attivazione del potere sostitutivo.

• art. 25, comma 7, d.lgs. 152/2006

  Tutti i termini del procedimento di VIA si considerano perentori ai sensi e per gli effetti di cui agli articoli 2, commi da 9 a 9 quater e 2 bis della legge 7 agosto 1990 n. 241

  La perentorietà dei termini impone all’amministrazione di concludere il procedimento e impedisce di giustificare il ritardo con l’elevato numero di pratiche o con difficoltà organizzative.

• art. 8, comma 1-ter, d.lgs. 152/2006

  Il criterio di priorità e il sistema delle quote organizzano la calendarizzazione dei progetti, ma non derogano ai termini perentori di conclusione del procedimento.

• art. 2-bis, comma 1-bis, l. 241/1990

  La disciplina dell’indennizzo da mero ritardo non si applica al particolare rimborso dei diritti di istruttoria previsto dall’art. 25, comma 2-ter, d.lgs. 152/2006.

• art. 88, comma 2, lett. d), c.p.a.

  Consente una motivazione della sentenza mediante richiamo a precedenti motivazioni, purché siano individuabili le ragioni poste a fondamento della decisione.

Massime di principio

• Il termine annuale previsto dall’art. 31, comma 2, c.p.a. per l’azione avverso il silenzio costituisce una sanzione processuale e non estingue l’interesse legittimo pretensivo del privato; una nuova istanza o una diffida idonea a manifestare il perdurante interesse alla conclusione del procedimento consente di proporre nuovamente l’azione nei confronti dell’inerzia amministrativa.
• I termini stabiliti dall’art. 25 d.lgs. 152/2006 per la conclusione dei procedimenti di VIA relativi ai progetti PNIEC sono perentori e il loro superamento integra l’illegittimità del silenzio, anche quando l’amministrazione adduca l’elevato numero delle istanze o difficoltà organizzative interne.
• Il criterio legislativo di priorità nella trattazione dei progetti PNIEC ha funzione organizzativa interna e non deroga ai termini legali perentori di conclusione del procedimento di VIA, né consente una sospensione generalizzata e a tempo indeterminato dei procedimenti relativi a progetti collocati in una diversa quota.
• La tutela contro il silenzio relativa a un progetto PNIEC deve coordinarsi con il sistema legislativo delle quote di calendarizzazione: la condanna a provvedere deve assicurare la valutazione del progetto nell’ambito della quota di appartenenza, senza consentire un indebito sorpasso dei progetti già calendarizzati secondo il criterio legale.
• Il rimborso del 50% dei diritti di istruttoria previsto dall’art. 25, comma 2-ter, d.lgs. 152/2006 consegue automaticamente al mancato rispetto dei termini del procedimento di VIA, previa verifica dell’effettivo versamento, e non è subordinato all’attivazione del potere sostitutivo.
• Il rimborso dei diritti di istruttoria previsto per il ritardo nella VIA è una speciale restituzione ex lege, distinta dall’indennizzo da mero ritardo disciplinato dall’art. 2-bis, comma 1-bis, l. 241/1990.

Come è indicizzato