Sentenza n. 924/2026 - Firenze, Sezione 1

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno contestato il regolamento comunale che, in attuazione dell’art. 59 della legge regionale Toscana n. 61/2024, sottopone le locazioni turistiche brevi a preventiva autorizzazione quinquennale, istituisce un registro comunale, prevede requisiti e standard qualitativi, disciplina sospensione e decadenza, e, nel Nucleo Storico-Zona A del centro storico UNESCO, limita il numero delle attività alle unità immobiliari già regolarmente destinate alla locazione breve nel corso del 2024. Sono stati dedotti: violazione degli artt. 9 e 12 della direttiva 2006/123/CE e difetto di istruttoria, motivazione e proporzionalità; violazione dell’art. 52 della Carta dei diritti fondamentali UE e degli artt. 3 e 97 Cost. per disparità di trattamento; illegittimità della durata quinquennale dell’autorizzazione; indebita creazione della categoria della locazione turistica breve; invasione della competenza statale in materia di ordinamento civile e lesione del diritto di proprietà; introduzione regolamentare di requisiti e adempimenti privi di base legislativa; sviamento verso finalità urbanistiche ed edilizie; irragionevolezza dei requisiti dimensionali minimi; illegittimità del regime di sospensione e decadenza; illegittimità del registro comunale; eccessiva limitazione della proprietà e della libertà contrattuale; difetto di istruttoria nella fissazione del contingente; irragionevolezza della disciplina transitoria e del discrimine riferito alle attività avviate entro il 31 dicembre 2024.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso, ritenendo legittimo il regolamento comunale. Ha premesso che la compatibilità con la direttiva servizi deve essere verificata anzitutto rispetto alla disciplina regionale e, poi, rispetto al regolamento attuativo. Alla luce della sentenza della Corte costituzionale n. 186/2025 e della sentenza CGUE Cali Apartments, il regime autorizzatorio è giustificato da motivi imperativi di interesse generale: tutela dell’ambiente urbano, corretta fruizione del patrimonio storico e culturale, preservazione del tessuto sociale, disponibilità di alloggi per la locazione a lungo termine e contenimento degli effetti dell’overtourism. Il contingentamento nel centro storico UNESCO è proporzionato e non discriminatorio, poiché tale area presenta caratteristiche oggettivamente diverse dal resto del territorio comunale. La durata quinquennale dell’autorizzazione è legittima sia perché il numero dei titoli è limitato, sia perché consente di monitorare un fenomeno mutevole senza cristallizzare rendite di posizione; è altresì coerente con la durata degli strumenti urbanistici. La decadenza per mancato esercizio oltre dodici mesi è stata ritenuta coerente con il sistema, mentre la relativa censura è stata comunque ritenuta priva di interesse attuale in assenza di provvedimenti decadenziali applicati ai ricorrenti. Il Comune non ha creato una categoria giuridica arbitraria, ma ha disciplinato amministrativamente una fattispecie risultante dalla combinazione di locazione breve e locazione per finalità turistiche, nell’ambito delle competenze regionali e comunali in materia di turismo e governo del territorio. Le limitazioni incidono conformativamente, e non espropriativamente, sul diritto di proprietà, lasciando possibili altri usi del bene. I requisiti e gli standard contestati sono stati ritenuti coperti dall’art. 59, comma 3, della legge regionale oppure meramente ricognitivi di obblighi già previsti da altre fonti. Le disposizioni sanzionatorie, le facoltà future di estensione dei limiti e le ulteriori previsioni non immediatamente lesive sono state dichiarate inammissibili per difetto di interesse attuale, trattandosi di norme regolamentari di volizione preliminare. Il registro comunale è stato ritenuto funzionale al monitoraggio. Il requisito dei 28 mq è ragionevole perché collegato agli standard qualitativi dell’accoglienza e alla tutela della residenzialità. Il contingentamento è stato adeguatamente istruito sulla base di dati relativi a residenti, posti letto, strutture ricettive e diffusione delle locazioni brevi. La disciplina transitoria attua l’art. 59, comma 7, della legge regionale, salvaguardando le attività già esercitate nel 2024. Spese compensate per la complessità e novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 59 l.r. Toscana n. 61/2024

  I comuni [...] stabiliscono disposizioni transitorie volte ad assicurare un’attuazione graduale dei criteri e dei limiti previsti dal presente articolo. Tali disposizioni [...] escludono [...] per un periodo non inferiore a tre anni e non superiore a cinque anni, gli immobili e le unità immobiliari già destinati, nel corso dell’anno 2024, all’attività di locazione breve.

  Attribuisce ai Comuni capoluogo e ai Comuni a più alta densità turistica la facoltà di disciplinare con regolamento criteri, limiti, autorizzazioni, contingentamenti, requisiti qualitativi e disposizioni transitorie per le locazioni turistiche brevi, in funzione di obiettivi turistici, sociali, urbanistici e di tutela del patrimonio.

• artt. 9, 10, 11 e 12 direttiva 2006/123/CE

  Un regime autorizzatorio per servizi può essere legittimo se non discriminatorio, giustificato da un motivo imperativo di interesse generale e proporzionato. La durata normalmente illimitata dell’autorizzazione ammette eccezioni quando il numero dei titoli è limitato o una durata temporanea è giustificata da un motivo imperativo di interesse generale.

• art. 19 d.lgs. n. 59/2010

  In attuazione della direttiva servizi, l’autorizzazione ha durata illimitata salvo le eccezioni relative al contingentamento, al rinnovo automatico o alla necessità di una durata limitata per motivi imperativi di interesse generale.

• art. 4 d.l. n. 50/2017, convertito dalla l. n. 96/2017

  Definisce, ai fini fiscali, i contratti di locazione breve di immobili abitativi di durata non superiore a trenta giorni.

• art. 53 d.lgs. n. 79/2011

  Riguarda le locazioni di alloggi per finalità esclusivamente turistiche.

• art. 13-ter d.l. n. 145/2023, convertito dalla l. n. 191/2023

  Prevede una disciplina amministrativa uniforme per locazioni brevi, locazioni turistiche e strutture ricettive, nonché obblighi relativi a sicurezza e CIN richiamati dal regolamento comunale.

• art. 109 TULPS

  Fornisce la base normativa per gli obblighi di identificazione degli ospiti, cui il regolamento riconduce i limiti all’uso di key box e dispositivi analoghi.

• art. 63 l.r. Toscana n. 61/2024

  La previsione di sanzioni pecuniarie non è stata ritenuta ostativa all’impugnazione delle disposizioni regolamentari su sospensione e decadenza, dichiarata inammissibile per difetto di lesione attuale.

• artt. 3, 42 e 97 Cost.

  Non impediscono limitazioni conformative dell’utilizzo turistico degli immobili quando fondate su obiettivi di interesse generale, ragionevoli, proporzionate e riferite a situazioni territoriali non omogenee.

• art. 117, comma 2, lett. l), e comma 3, Cost.

  La disciplina amministrativa delle locazioni turistiche brevi può essere ricondotta prevalentemente al turismo e al governo del territorio, senza invadere l’ordinamento civile, purché restino estranei la regolazione diretta del contratto e dei suoi effetti.

• art. 24 d.P.R. n. 380/2001

  I parametri ordinari di agibilità e il regime transitorio di possibile deroga sono utilizzati come riferimento per valutare la ragionevolezza dei requisiti dimensionali regolamentari.

• d.m. 5 luglio 1975

  Costituisce la fonte dei parametri ordinari relativi alle superfici minime degli alloggi, tra cui 28 mq per l’alloggio monostanza destinato a una persona.

• art. 21 disciplina del PIT della Toscana

  Richiamato per la conformazione degli strumenti urbanistici comunali al piano regionale di indirizzo territoriale avente valenza paesaggistica.

Massime di principio

• La disciplina amministrativa delle locazioni turistiche brevi può essere adottata a livello regionale e comunale quando persegua obiettivi di turismo sostenibile, tutela dell’ambiente urbano, preservazione del tessuto sociale, protezione e corretta fruizione del patrimonio storico-culturale e incremento dell’offerta di alloggi destinati alla locazione a lungo termine; tali obiettivi costituiscono motivi imperativi di interesse generale ai sensi della direttiva 2006/123/CE.
• Un regime autorizzatorio preventivo per le locazioni turistiche brevi è compatibile con la direttiva 2006/123/CE se è non discriminatorio, giustificato da motivi imperativi di interesse generale e proporzionato; la limitazione territoriale a zone caratterizzate da elevata pressione turistica e abitativa può soddisfare tali requisiti quando sia sostenuta da dati e da un’istruttoria riferita alle caratteristiche concrete dell’area.
• La durata limitata dell’autorizzazione è legittima quando il numero delle autorizzazioni è contingentato oppure quando una durata temporanea è necessaria per monitorare un fenomeno mutevole, verificare l’efficacia delle misure e consentire l’eventuale ricalibratura o liberalizzazione del regime, senza consolidare rendite di posizione.
• La destinazione di un immobile residenziale alla locazione turistica non costituisce elemento essenziale del diritto di proprietà. Le limitazioni amministrative che conformano tale modalità di utilizzo, lasciando possibili altri usi del bene, hanno natura conformativa e non espropriativa e non danno luogo a indennizzo.
• Le disposizioni regolamentari generali e astratte che prevedono sanzioni o attribuiscono all’amministrazione la futura facoltà di introdurre ulteriori limiti sono norme di volizione preliminare: non sono immediatamente lesive e non sono autonomamente impugnabili in assenza di un concreto atto applicativo.
• Il contingentamento delle locazioni turistiche brevi è adeguatamente motivato quando l’amministrazione utilizzi dati attendibili relativi alla popolazione residente, alla consistenza delle strutture ricettive, ai posti letto, alla diffusione delle locazioni brevi, alle caratteristiche del tessuto urbano e all’impatto sulla disponibilità di alloggi e sulla residenzialità.

Come è indicizzato