Sentenza n. 401/2026 - C.g.a.r.s, Sezione 1

Esito

La controversia

Gli appellanti gestivano da anni, in forza di precedenti concessioni, un parco giochi nel Giardino Inglese, oggi Parco Piersanti Mattarella. Avevano chiesto il rinnovo delle concessioni nel 2020 e, successivamente, presentato nel luglio 2021 un progetto volto a ottenere una nuova concessione ai sensi dell’art. 57-bis del d.lgs. 42/2004. La Soprintendenza aveva espresso parere negativo sulle richieste di rinnovo, evidenziando la natura culturale del bene e l’incompatibilità dell’installazione delle giostre con la tutela e la valorizzazione del parco, pur prospettando la possibilità di una successiva richiesta corredata da un progetto di valorizzazione. Il Comune, dopo il preavviso di rigetto, adottava l’avviso di diniego e dismissione del 24 febbraio 2023 e l’ordine di sgombero del 5 aprile 2023. Con motivi aggiunti era stato impugnato anche il diniego del 14 aprile 2023 relativo sia alle istanze di rinnovo del 2020 sia al progetto del 2021. Gli appellanti deducevano, tra l’altro, difetto di istruttoria e motivazione, violazione degli artt. 1, 3, 7, 10-bis e 21-octies della l. 241/1990, violazione dell’art. 41 Cost., degli artt. 54, 55, 56 e 57-bis del d.lgs. 42/2004, violazione dei principi di leale collaborazione e legittimo affidamento, nonché eccesso di potere per errore nei presupposti, travisamento, manifesta illogicità e irragionevolezza. Contestavano inoltre la ritenuta interferenza tra le giostre e il progetto di restauro e valorizzazione del parco e sostenevano che il nuovo diniego, adottato dopo il remand cautelare, non avrebbe reso improcedibili i motivi aggiunti, trattandosi di un atto meramente interinale o confermativo.

La decisione

Il CGARS ha respinto l’appello e confermato la sentenza del TAR. Ha distinto il procedimento relativo al rinnovo della precedente concessione di suolo pubblico da quello, autonomo, relativo alla nuova richiesta di concessione e al progetto di valorizzazione ai sensi dell’art. 57-bis del d.lgs. 42/2004. Quanto all’avviso di diniego e all’ordine di sgombero, il Collegio ha ritenuto l’istruttoria compiuta e la motivazione plurima e adeguata: il Giardino Inglese era stato riconosciuto di interesse culturale; la Soprintendenza aveva rilevato l’incompatibilità delle giostre con la valorizzazione del bene, anche perché le strutture invadevano aiuole o percorsi storici; il titolo concessorio era scaduto e l’occupazione era quindi divenuta sine titulo. La circostanza che le giostre non interferissero con le sole aree interessate dagli interventi di manutenzione non era decisiva, poiché la tutela riguardava il bene culturale nel suo complesso. Il precedente parere favorevole del 2018 non poteva essere invocato, essendo mutati sia la situazione di fatto sia l’interesse pubblico tutelato. Il diniego di rinnovo di una concessione di bene pubblico non richiede, nei limiti della ragionevolezza, una motivazione analitica e il concessionario non vanta un’aspettativa qualificata al rinnovo; nella fattispecie, inoltre, non era ravvisabile alcun legittimo affidamento, anche in ragione del mutato assetto dell’interesse pubblico. L’ordine di sgombero è stato ritenuto atto dovuto, volto a ripristinare la situazione precedente all’occupazione abusiva e a restituire il bene alla collettività. Quanto ai motivi aggiunti, il Collegio ha ritenuto che il nuovo diniego del 19 settembre 2023, adottato dopo una nuova istruttoria e sulla base del nuovo parere negativo della Soprintendenza del 21 agosto 2023, fosse un atto di conferma in senso proprio, autonomamente lesivo, e non un atto meramente confermativo. Poiché gli appellanti non lo avevano impugnato, i motivi aggiunti contro il precedente diniego erano improcedibili per sopravvenuta carenza di interesse. Le valutazioni della Soprintendenza sono state inoltre ricondotte all’esercizio di discrezionalità tecnica, sindacabile solo per incongruenza o illogicità, vizi non ravvisati nel caso concreto. Spese del grado compensate per la complessità della fattispecie.

Norme richiamate

• art. 57-bis d.lgs. 42/2004

  Disciplina la possibilità di richiedere la concessione in uso di beni culturali secondo un procedimento distinto rispetto al semplice rinnovo della precedente concessione di suolo pubblico.

• art. 106 d.lgs. 42/2004

  Lo Stato, le regioni e gli altri enti pubblici territoriali possono concedere l'uso dei beni culturali che abbiano in consegna, per finalità compatibili con la loro destinazione culturale, a singoli richiedenti.

  L’uso del bene culturale da parte di privati è ammissibile soltanto per finalità compatibili con la destinazione culturale del bene; la verifica di tale compatibilità esclude che l’installazione delle giostre possa essere valutata come una semplice occupazione di suolo pubblico.

• artt. 54, 55 e 56 d.lgs. 42/2004

  Sono richiamati quali disposizioni procedurali applicabili alla concessione in uso e alla tutela dei beni culturali, la cui inosservanza era stata posta dalla Soprintendenza a fondamento del parere negativo.

• art. 41 Cost.

  Gli appellanti ne invocavano la violazione in relazione alla compressione dell’attività economica, ma la censura non è stata accolta, prevalendo la tutela del bene culturale e l’assenza di un diritto al rinnovo della concessione.

• artt. 1 e 3 l. 241/1990

  Il Collegio ha ritenuto rispettati i principi di buon andamento, correttezza, trasparenza e motivazione, ravvisando una istruttoria compiuta e una motivazione adeguata.

• artt. 7 e 10-bis l. 241/1990

  Richiamati dagli appellanti in relazione alle garanzie partecipative e al preavviso di rigetto; il loro mancato rispetto non è stato ritenuto fondato.

• art. 21-octies l. 241/1990

  Richiamato tra i motivi di impugnazione, senza che il Collegio ne abbia fatto applicazione decisiva nella statuizione finale.

• art. 2, commi 9-bis e 9-ter, l. 241/1990

  Richiamati in relazione alle istanze di esercizio del potere sostitutivo per la conclusione del procedimento, senza incidere sull’esito dell’appello.

• art. 61 c.p.a.

  Richiamato per l’istanza cautelare ante causam presentata dagli appellanti.

Massime di principio

• Il rinnovo di una precedente concessione di suolo pubblico e la richiesta di una nuova concessione d’uso di un bene culturale, eventualmente accompagnata da un progetto di valorizzazione, costituiscono procedimenti distinti e non possono essere confusi ai fini della valutazione della legittimità degli atti adottati.
• Il concessionario di un bene pubblico non vanta, alla scadenza del rapporto, un’aspettativa giuridicamente tutelata al rinnovo. L’amministrazione può decidere di non rinnovare la concessione e, nei limiti della ragionevolezza, il diniego non richiede una motivazione analitica ulteriore rispetto all’indicazione delle ragioni ostative.
• Quando il titolo concessorio è scaduto e non è intervenuto un nuovo provvedimento concessorio, l’occupazione del bene pubblico diviene sine titulo; l’ordine di sgombero finalizzato al ripristino dello stato dei luoghi e alla restituzione del bene alla collettività costituisce atto dovuto.
• L’uso privato di un bene culturale è consentito solo se compatibile con la destinazione culturale del bene. L’assenza di interferenza tra una struttura privata e le sole opere materiali di restauro o manutenzione non esclude l’incompatibilità con la tutela del bene culturale considerato nel suo complesso.
• Un provvedimento sopravvenuto adottato dopo una nuova istruttoria e una rinnovata ponderazione degli interessi, anche se reiterativo del precedente diniego, è un atto di conferma in senso proprio, autonomamente lesivo e soggetto a impugnazione. La sua mancata impugnazione può determinare l’improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse dei motivi aggiunti proposti contro il precedente atto.
• Le valutazioni della Soprintendenza sulla compatibilità di un intervento con l’interesse culturale costituiscono espressione di discrezionalità tecnica e sono sindacabili dal giudice amministrativo nei limiti dell’incongruenza, dell’illogicità o dell’erroneità manifesta.

Come è indicizzato