Sentenza n. 3189/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La società ha appellato la sentenza del TAR Lazio sostenendo di avere un interesse diretto, concreto e attuale a conoscere il regolamento operativo del consorzio emanato nel 2021, almeno nella versione non confidenziale, perché soggetta ai controlli disciplinati da tale regolamento e interessata a verificare l’effettiva attuazione degli impegni resi obbligatori dall’AGCM nel procedimento relativo a una posizione dominante del consorzio. In particolare, secondo l’appellante, la sola conoscenza del terzo impegno, contenente modifiche testuali al regolamento, non consentiva di verificare l’adempimento del secondo impegno, relativo alla pubblicazione del regolamento, né di comprendere integralmente la disciplina originaria e le modifiche apportate. La società ha inoltre contestato la genericità dei controinteressi alla riservatezza dedotti dal consorzio. Il consorzio ha eccepito l’inammissibilità del ricorso perché il diniego sarebbe stato meramente confermativo di una precedente decisione dell’AGCM e per carenza di interesse diretto, concreto e attuale, oltre alla riservatezza delle informazioni ai sensi dell’art. 13 d.P.R. n. 217/1998. Le amministrazioni ministeriali hanno eccepito il proprio difetto di legittimazione passiva.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha dichiarato il difetto di legittimazione passiva del Ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica e del Ministero delle imprese e del made in Italy, poiché tali amministrazioni non avevano emanato il diniego impugnato e non erano state censurate per atti propri. Ha respinto l’eccezione secondo cui il diniego sarebbe stato meramente confermativo, rilevando che la precedente decisione dell’AGCM sulla riservatezza del documento, adottata nel corso del procedimento, non era sovrapponibile al successivo diniego e che non risultava un precedente provvedimento dal cui confronto motivazionale emergesse la natura meramente confermativa. Ha inoltre riconosciuto l’interesse diretto, concreto e attuale della società all’accesso, in ragione della sua sottoposizione ai controlli del consorzio e del ruolo svolto da quest’ultimo nel procedimento di rinnovo dell’AIA della società. Nel merito, ha riformato la sentenza del TAR, ritenendo che il giudice di primo grado avesse erroneamente valutato ex ante la rilevanza e la necessità della documentazione richiesta, anziché verificare la sussistenza delle condizioni per l’accesso. L’accesso difensivo non richiede infatti una preventiva valutazione della fondatezza della pretesa sostanziale, dell’ammissibilità o della decisività del documento nel giudizio eventualmente da instaurare. L’accesso è stato quindi ordinato limitatamente alle parti del regolamento del 2021 modificate in attuazione del terzo impegno imposto dall’AGCM. Il controinteresse alla riservatezza è stato ritenuto genericamente dedotto, non essendo state specificate le informazioni la cui divulgazione avrebbe leso gli interessi del consorzio. Le spese sono state poste in solido a carico dell’AGCM e del consorzio, con compensazione della metà; sono state compensate nei confronti dei Ministeri.

Norme richiamate

• art. 116 c.p.a.

  Disciplina il rito per la tutela giurisdizionale del diritto di accesso; la domanda è stata esaminata dal giudice amministrativo anche quanto alla sussistenza dell’interesse all’ostensione.

• art. 22, comma 1, lett. b), l. 241/1990

  Richiede, ai fini dell’accesso documentale, un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente a una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento; tale interesse è stato riconosciuto alla società in ragione della sua sottoposizione ai controlli del consorzio e della connessione con il procedimento di rinnovo dell’AIA.

• art. 24, comma 7, l. 241/1990

  Riconosce l’accesso difensivo per curare o difendere i propri interessi giuridici. Nel relativo giudizio non devono essere valutate ex ante la fondatezza della pretesa sostanziale né l’ammissibilità, l’influenza o la decisività del documento nel giudizio eventualmente instaurato.

• art. 13 d.P.R. n. 217/1998

  È stato richiamato dal consorzio quale base della riservatezza delle informazioni contenute nel regolamento, ma il controinteresse non è stato accolto perché dedotto in termini generici e senza individuare puntualmente i dati lesivi.

Massime di principio

• Nel giudizio avverso un diniego di accesso, l’interesse diretto, concreto e attuale può derivare dalla sottoposizione del richiedente ai controlli o alla disciplina del soggetto detentore del documento, nonché dalla connessione documentata con un procedimento amministrativo che lo riguarda.
• Il diniego di accesso è meramente confermativo e quindi non autonomamente impugnabile solo quando l’amministrazione si limiti a richiamare un precedente provvedimento senza nuova istruttoria e senza nuova motivazione; la mera esistenza di una precedente valutazione sulla riservatezza non dimostra, di per sé, tale natura confermativa.
• Nel giudizio di accesso non spetta né all’amministrazione né al giudice compiere una valutazione anticipata sulla fondatezza della pretesa sostanziale che il richiedente intende tutelare, né sull’ammissibilità, influenza o decisività del documento nel giudizio eventualmente instaurato.
• L’accesso difensivo può essere limitato alle parti del documento strumentali all’interesse dedotto; quando la richiesta riguarda un atto modificato in attuazione di obblighi imposti dall’autorità, l’ostensione può essere ordinata esclusivamente per le parti interessate dalle modifiche rilevanti.
• Il controinteresse alla riservatezza deve essere specificamente allegato, mediante l’individuazione dei dati o delle informazioni la cui divulgazione arrecherebbe una lesione concreta; una deduzione generica della natura riservata del documento non è sufficiente a impedire l’accesso.

Come è indicizzato