Sentenza n. 3112/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

L'Ente Parco ha appellato la sentenza del TAR, deducendo la violazione e falsa applicazione degli artt. 6, 11, 12, 13 e 29 della legge n. 394/1991, nonché degli artt. 12 e 13 della medesima legge e degli artt. 2697 e 2700 c.c. Secondo l'appellante, il Piano del Parco e il vincolo naturalistico si applicano anche a manufatti preesistenti alla loro entrata in vigore; inoltre, la pendenza di una domanda di condono non avrebbe impedito l'adozione dell'ordinanza demolitoria, dovendosi comunque valutare la compatibilità attuale dell'opera con il vincolo. L'Ente ha anche sostenuto che il manufatto esistente non corrispondesse a quello indicato nella domanda di condono del 1986, a causa di successivi ampliamenti e opere ulteriori, e ha chiesto l'ammissione in appello di documentazione aerofotogrammetrica. L'appellato ha contestato tali deduzioni, riproponendo il motivo, assorbito in primo grado, relativo alla violazione dell'art. 38 della legge n. 47/1985: l'ordinanza era stata adottata senza previa definizione della domanda di condono, ancora pendente presso il Comune.

La decisione

L'appello è stato respinto e la sentenza del TAR è stata confermata, sia pure con diversa motivazione. Il Consiglio di Stato ha ritenuto fondata la tesi dell'Ente Parco secondo cui il regime di tutela del parco e il vincolo sopravvenuto possono rilevare anche per immobili preesistenti: in applicazione del principio tempus regit actum, il regime giuridico dell'area deve essere considerato alla data della decisione sulla sanatoria. Tuttavia, il vincolo sopravvenuto non rende automaticamente inammissibile il condono; quando il vincolo è successivo alla realizzazione dell'abuso, esso opera come vincolo relativo e impone una valutazione concreta di compatibilità, non un mero richiamo al vincolo. Il ricorso di primo grado è stato comunque ritenuto fondato per l'assorbente ragione della mancata previa definizione della domanda di condono. L'ordine di demolizione di opere oggetto di una domanda di condono ancora pendente è illegittimo, perché la disciplina del condono presuppone la permanenza dell'immobile e sospende l'adozione delle sanzioni edilizie fino alla definizione della pratica. Non è consentita una valutazione prognostica dell'esito del condono da parte dell'amministrazione o del giudice. Il Comune deve prima definire la domanda, verificando quali opere siano comprese nella richiesta, quali siano eventualmente ulteriori e quali risultino condonabili; solo dopo tale definizione potranno essere adottate le sanzioni per le opere non condonate e incompatibili con la tutela del parco. L'istanza istruttoria dell'Ente Parco è stata respinta e la produzione dei documenti aerofotogrammetrici è stata dichiarata inammissibile ai sensi dell'art. 104, comma 2, c.p.a., poiché si trattava di documenti già nella disponibilità dell'amministrazione e non era dimostrata l'impossibilità di produrli in primo grado. Il giudice ha inoltre rilevato che gli elementi disponibili non provavano adeguatamente la difformità tra il manufatto oggetto del condono e quello esistente, né indicavano con sufficiente precisione gli asseriti ampliamenti. L'Ente Parco è stato condannato al pagamento di 4.000 euro di spese del grado, oltre oneri e accessori di legge.

Norme richiamate

• artt. 12, 13 e 29 l. 394/1991

  Il piano del parco assicura la tutela dei valori naturali e ambientali; il nulla osta dell'Ente parco riguarda concessioni, autorizzazioni e interventi nel territorio del parco.

  La disciplina del parco e il relativo nulla osta rilevano anche per immobili preesistenti al vincolo; tuttavia il vincolo sopravvenuto non opera retroattivamente e richiede una valutazione concreta di compatibilità dell'opera con l'attuale regime di tutela.

• art. 33, comma 1, l. 47/1985

  I vincoli di inedificabilità assoluta precludono la condonabilità soltanto quando siano stati imposti con atti entrati in vigore prima della realizzazione dell'abuso.

  Se il vincolo è successivo all'abuso, esso assume, ai fini del condono, natura di vincolo relativo e non preclude automaticamente la sanatoria; occorre una valutazione concreta di compatibilità.

• artt. 32, 38 e 44 l. 47/1985

  Fino alla definizione delle domande di condono edilizio i provvedimenti amministrativi aventi a oggetto sanzioni per abusi edilizi devono intendersi sospesi.

  L'ordine di demolizione relativo a opere comprese in una domanda di condono pendente non può essere adottato prima della formale definizione della pratica; non è possibile anticipare l'esito del condono mediante una valutazione prognostica.

• art. 35, comma 12, l. 47/1985

  La legislazione sul condono presuppone la permanenza dell'opera da condonare; in pendenza del procedimento sono ammessi soltanto lavori di completamento.

  Durante il procedimento di condono non è ammessa la sostituzione dell'opera con un nuovo manufatto; l'immobile deve rimanere esistente per consentire la definizione della pratica.

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  La disciplina ordinaria della demolizione può trovare applicazione, per le opere non condonate e incompatibili con il vincolo, soltanto dopo la previa definizione della domanda di condono.

• art. 104, comma 2, c.p.a.

  La produzione di documenti nuovi in appello è ammessa se il collegio li ritiene indispensabili oppure se la parte dimostra di non aver potuto produrli in primo grado per causa non imputabile.

  Il potere di ammettere nuovi documenti non può essere utilizzato per sanare preclusioni imputabili alla pubblica amministrazione, soprattutto quando la prova era nella sua disponibilità e l'esigenza istruttoria non è sorta soltanto in appello.

• art. 101, comma 2, c.p.a.

  La parte appellata può riproporre i motivi assorbiti e non esaminati dal giudice di primo grado; nel caso concreto è stato ritualmente riproposto il motivo relativo alla pendenza della domanda di condono.

• art. 2 c.p.a.

  Il principio di parità delle parti, insieme al contraddittorio e al giusto processo, limita l'impiego del metodo acquisitivo e impedisce che il giudice supplisca alle lacune probatorie imputabili all'amministrazione.

Massime di principio

• La disciplina di tutela di un'area protetta e il relativo vincolo possono rilevare anche per opere realizzate prima dell'istituzione dell'ente o dell'entrata in vigore del piano; tuttavia il vincolo sopravvenuto non opera retroattivamente e deve essere applicato mediante una valutazione dell'attuale compatibilità dell'opera con il regime di tutela.
• Quando un vincolo di inedificabilità è sopravvenuto alla realizzazione dell'abuso, esso non rende di per sé inammissibile il condono: ai fini della sanatoria opera come vincolo relativo e impone una valutazione concreta di compatibilità da parte dell'autorità preposta alla tutela.
• È illegittimo adottare un ordine di demolizione relativo a opere comprese in una domanda di condono edilizio non ancora definita. L'amministrazione deve previamente concludere il procedimento di condono e non può sostituire tale definizione con una prognosi negativa sull'esito della domanda.
• Prima di sanzionare un immobile in relazione al quale pende una domanda di condono, il Comune deve accertare quali opere siano comprese nella domanda, quali eventuali opere ulteriori siano state realizzate e quali parti siano condonabili; solo dopo tale accertamento possono essere sanzionate le opere non condonate e incompatibili con il regime vincolistico.
• Nel giudizio amministrativo d'appello, la produzione di nuovi documenti già nella disponibilità della pubblica amministrazione non può essere ammessa come prova indispensabile quando la mancata produzione in primo grado sia imputabile all'amministrazione o quando la richiesta serva a sanare una preclusione processuale.
• Il metodo acquisitivo e i poteri istruttori del giudice amministrativo non possono essere utilizzati per colmare lacune probatorie imputabili alla parte pubblica, poiché ciò violerebbe la parità delle parti e attribuirebbe all'amministrazione un indebito vantaggio processuale.

Come è indicizzato