Sentenza n. 1056/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

La Farmacia De Filippo ha impugnato la sentenza del TAR che aveva accolto il ricorso del titolare della sede farmaceutica n. 14 contro la delibera della Giunta comunale di revisione della pianta organica e della perimetrazione delle sedi n. 14 e n. 17, nonché contro le proroghe regionali del termine per l'apertura della nuova farmacia. L'appellante ha sostenuto che il TAR non avrebbe adeguatamente considerato l'interesse pubblico al potenziamento del servizio farmaceutico, l'ampia discrezionalità comunale e la marginalità della modifica territoriale. Ha inoltre chiesto una verificazione sulla disponibilità di locali idonei e ha prodotto una perizia tecnica asseverata in appello, sostenendo che essa costituisse atto difensivo tecnico e non mezzo di prova soggetto alle preclusioni processuali. Il titolare della farmacia n. 14 ha proposto appello incidentale, contestando la mancata decisione di merito sulla censura relativa alle proroghe regionali, ritenendo che il loro annullamento avrebbe comportato la decadenza dall'assegnazione della sede n. 17 e, conseguentemente, l'annullamento della modifica comunale. La Regione ha riproposto un'eccezione di tardività dell'impugnazione originaria.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'appello principale e confermato la sentenza del TAR. Ha dichiarato inammissibile l'eccezione di tardività riproposta dalla Regione, poiché il TAR l'aveva già respinta e la Regione avrebbe dovuto impugnare in via incidentale quel capo della sentenza. Ha respinto l'istanza di verificazione, ritenendo che le carenze istruttorie del procedimento comunale non potessero essere colmate mediante un'istruttoria giudiziale: la verifica sulla disponibilità o indisponibilità di locali idonei doveva essere svolta nel procedimento e prima dell'adozione della delibera. La perizia tecnica prodotta in appello non poteva comunque integrare retroattivamente quanto omesso dall'amministrazione; inoltre, non risultava dimostrato che l'immobile fosse nella disponibilità dell'appellante, né che fosse stato avviato un procedimento per il permesso di costruire in deroga, il cui esito non era automatico. Nel merito, il Collegio ha ritenuto illegittima la delibera comunale perché scarsamente motivata e adottata all'esito di un procedimento istruttorio lacunoso. L'atto si limitava a riferire che i rappresentanti della farmacia avevano individuato un immobile, senza esplicitare le ragioni della modifica della pianta organica e della perimetrazione, l'effettiva inutilizzabilità di altri locali, l'interesse pubblico perseguito, la ragionevolezza della scelta o gli esatti nuovi confini delle zone. L'ampia discrezionalità del Comune nella pianificazione farmaceutica non escludeva l'obbligo di perimetrare chiaramente le zone e di motivare la scelta in funzione della massima accessibilità e dell'equa distribuzione territoriale del servizio. L'appello incidentale è stato dichiarato improcedibile. Le spese del grado di appello sono state compensate per la peculiarità della vicenda.

Norme richiamate

• art. 12 del bando di concorso straordinario approvato con decreto regionale n. 29/2013

  termine di 180 giorni per l'apertura della sede farmaceutica

  Il titolare della farmacia n. 14 aveva dedotto che le proroghe regionali fossero state concesse oltre il termine previsto dal bando; il Consiglio di Stato ha dichiarato improcedibile l'appello incidentale senza decidere nel merito tale censura.

• art. 345 c.p.c.

  La questione è stata richiamata con riguardo alla qualificazione della perizia tecnica prodotta in appello; il Collegio ha comunque escluso che la prova potesse supplire alle carenze istruttorie del procedimento amministrativo.

Massime di principio

• Nella riperimetrazione delle sedi farmaceutiche, anche una modifica territoriale asseritamente marginale deve essere preceduta da un'istruttoria adeguata e da una motivazione che espliciti l'interesse pubblico perseguito, la ragionevolezza della scelta e i nuovi confini delle zone interessate.
• L'ampia discrezionalità riconosciuta al Comune nella pianificazione e nella distribuzione territoriale del servizio farmaceutico non esonera l'amministrazione dall'obbligo di indicare con chiarezza le zone di localizzazione e di verificare la coerenza della scelta con la massima accessibilità e l'equa distribuzione del servizio.
• La verifica della disponibilità o dell'indisponibilità di locali idonei all'apertura di una farmacia deve essere compiuta nel procedimento amministrativo e prima dell'adozione dell'atto di riperimetrazione; le omissioni istruttorie dell'amministrazione non possono essere sanate mediante una verificazione o la produzione di perizie in sede giudiziale.
• Quando una parte ripropone in appello un'eccezione già respinta dal giudice di primo grado, deve impugnare in via incidentale il relativo capo della sentenza; la mera riproposizione dell'eccezione nella memoria di costituzione è inammissibile.

Come è indicizzato