Sentenza n. 1795/2026 - Torino, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha avviato una procedura semplificata per la realizzazione di un impianto fotovoltaico in un’area agricola e industriale situata entro 500 metri da insediamenti produttivi e sottoposta a vincolo paesaggistico ex art. 142, comma 1, lett. c), d.lgs. 42/2004 per la vicinanza a corsi d’acqua e a un lago artificiale. Dopo la richiesta comunale di autorizzazione paesaggistica, la Soprintendenza ha espresso parere negativo, qualificandolo come vincolante. Con il primo motivo la ricorrente ha contestato tale qualificazione, sostenendo che l’area fosse “idonea” ai sensi dell’art. 20, comma 8, d.lgs. 199/2021 e che l’art. 22, comma 1, lett. a), dello stesso decreto qualificasse il parere paesaggistico come obbligatorio ma non vincolante. Con il secondo e il terzo motivo ha dedotto la formazione del silenzio-assenso, rispettivamente ai sensi dell’art. 146, comma 5, d.lgs. 42/2004 e dell’art. 17-bis l. 241/1990. Con il quarto motivo ha invocato il silenzio devolutivo previsto dall’art. 146, comma 5, d.lgs. 42/2004. Con il quinto motivo ha censurato nel merito la valutazione paesaggistica, sostenendo l’incoerenza dei parametri utilizzati rispetto al vincolo, l’elevata antropizzazione dell’area e l’irragionevole sacrificio dell’interesse alla produzione di energia da fonti rinnovabili. Il Ministero ha sostenuto l’inapplicabilità della disciplina delle aree idonee, la natura vincolante del parere e l’ampia discrezionalità tecnico-valutativa della Soprintendenza.

La decisione

Il TAR ha preliminarmente ritenuto ammissibile l’impugnazione, benché diretta contro un atto endoprocedimentale, poiché il parere era stato espressamente qualificato come vincolante e il Comune si era ritenuto obbligato a conformarsi ad esso, con conseguente portata direttamente lesiva e capacità di determinare un arresto procedimentale. Nel merito, ha accolto il primo motivo. L’area è stata qualificata come idonea ai sensi dell’art. 20, comma 8, lett. c-ter), n. 1, d.lgs. 199/2021, poiché si tratta di area agricola racchiusa entro 500 metri da zone industriali, artigianali o commerciali. La presenza del vincolo paesaggistico ex art. 142, comma 1, lett. c), d.lgs. 42/2004 non esclude tale qualificazione, perché la disciplina transitoria considera preclusivi soltanto i vincoli relativi a beni culturali ai sensi della Parte seconda del Codice, non i vincoli paesaggistici; questi ultimi devono comunque essere concretamente considerati nella valutazione. In forza dell’art. 22, comma 1, lett. a), d.lgs. 199/2021, il parere dell’autorità paesaggistica nelle aree idonee è obbligatorio ma non vincolante. Tale disciplina speciale prevale, secondo il principio lex specialis derogat generali, sulla disciplina ordinaria dell’art. 146 d.lgs. 42/2004. La Soprintendenza non poteva quindi attribuire unilateralmente al proprio parere natura vincolante né il Comune poteva considerarsene necessariamente vincolato. Il secondo, terzo e quarto motivo sono stati respinti: l’art. 22 d.lgs. 199/2021 contiene una disciplina speciale per l’ipotesi di mancata espressione del parere, sicché non si applicano i regimi generali di silenzio-assenso o silenzio devolutivo previsti dall’art. 146 d.lgs. 42/2004 e dall’art. 17-bis l. 241/1990. Il quinto motivo è stato ritenuto inammissibile e comunque infondato. Il parere paesaggistico può riguardare la complessiva e concreta incidenza dell’intervento sul paesaggio, esclusi i profili meramente urbanistico-edilizi. La valutazione della Soprintendenza è espressione di ampia discrezionalità tecnico-valutativa ed è sindacabile solo per manifesta illogicità, incoerenza, incompletezza o erroneità del criterio tecnico, senza sostituzione della valutazione giudiziale a quella amministrativa. Non sono state ravvisate incongruenze macroscopiche. Il ricorso è stato quindi accolto limitatamente alla qualificazione del parere come vincolante, con annullamento della determinazione in tale parte. È rimasto impregiudicato il merito della futura determinazione comunale sull’autorizzazione dell’impianto, che dovrà essere rieditata senza il vincolo di necessaria conformità al parere della Soprintendenza. Spese integralmente compensate per la complessità e novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 4, comma 2-bis, d.lgs. 28/2011

  fatto salvo quanto disposto dagli articoli 6, comma 9 bis, 6-bis e 7-bis, comma 5, nelle aree idonee identificate ai sensi dell’articolo 20 del decreto legislativo 8 novembre 2021, n. 199, comprese le aree di cui al comma 8 dello stesso articolo 20, i regimi per la costruzione e l’esercizio di impianti fotovoltaici di nuova costruzione e delle opere connesse nonché, senza variazione dell’area interessata, per il potenziamento, il rifacimento e l’integrale ricostruzione degli impianti fotovoltaici esistenti e delle opere connesse sono disciplinati come segue

  La diversa potenza dell’impianto incide sul titolo abilitativo richiesto, ma non sulla disciplina delle aree idonee né sulla natura del parere paesaggistico prevista dal d.lgs. 199/2021.

• art. 6 d.lgs. 28/2011

  Costituisce la base della procedura semplificata avviata per l’installazione dell’impianto fotovoltaico.

• art. 20, comma 3, d.lgs. 199/2021

  tener conto delle esigenze di tutela del paesaggio

  Anche nelle aree idonee la realizzazione degli impianti richiede una valutazione concreta delle esigenze paesaggistiche; la qualificazione dell’area come idonea non determina l’automatica irrilevanza del paesaggio.

• art. 20, comma 8, lett. c-ter), n. 1, d.lgs. 199/2021

  Nelle more dell’individuazione delle aree idonee sulla base dei criteri e delle modalità stabiliti dai decreti di cui al comma 1, sono considerate aree idonee, ai fini di cui al comma 1 del presente articolo: […] c-ter) esclusivamente per gli impianti fotovoltaici, anche con moduli a terra, e per gli impianti di produzione di biometano in assenza di vincoli ai sensi della parte seconda del codice dei beni culturali e del paesaggio, di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42: 1) le aree classificate agricole, racchiuse in un perimetro i cui punti distino non più di 500 metri da zone a destinazione industriale, artigianale e commerciale, compresi i siti di interesse nazionale, nonché le cave e le miniere

  Sono idonee, in via transitoria, le aree agricole entro 500 metri da zone industriali, artigianali o commerciali, salvo la presenza di vincoli relativi a beni culturali ai sensi della Parte seconda del d.lgs. 42/2004. Il vincolo paesaggistico ex art. 142, comma 1, lett. c), non è di per sé preclusivo.

• art. 22, comma 1, lett. a), d.lgs. 199/2021

  nei procedimenti di autorizzazione di impianti di produzione di energia elettrica alimentati da fonti rinnovabili su aree idonee, ivi inclusi quelli per l’adozione del provvedimento di valutazione di impatto ambientale, l’autorità competente in materia paesaggistica si esprime con parere obbligatorio non vincolante. Decorso inutilmente il termine per l’espressione del parere non vincolante, l’amministrazione competente provvede comunque sulla domanda di autorizzazione

  Nelle aree idonee il parere paesaggistico è obbligatorio ma non vincolante; decorso inutilmente il termine, l’amministrazione competente procede comunque. La norma costituisce disciplina speciale rispetto all’art. 146 d.lgs. 42/2004 e all’art. 17-bis l. 241/1990.

• art. 142, comma 1, lett. c), d.lgs. 42/2004

  Il vincolo paesaggistico derivante dalla vicinanza a corsi d’acqua e laghi non impedisce, di per sé, la qualificazione dell’area come idonea ai sensi dell’art. 20, comma 8, d.lgs. 199/2021.

• art. 146, comma 5, d.lgs. 42/2004

  La disciplina del silenzio-assenso e del silenzio devolutivo prevista dalla disposizione ordinaria non si applica quando opera la disciplina speciale dell’art. 22 d.lgs. 199/2021.

• art. 146, comma 9, d.lgs. 42/2004

  Il termine previsto dalla disciplina ordinaria dell’autorizzazione paesaggistica non governa il procedimento relativo a impianti realizzati in aree idonee disciplinato dall’art. 22 d.lgs. 199/2021.

• art. 17-bis l. 241/1990

  Il regime generale del silenzio tra amministrazioni non trova applicazione in presenza della specifica disciplina dell’art. 22 d.lgs. 199/2021.

• art. 10-bis l. 241/1990

  La Soprintendenza ha attivato il contraddittorio procedimentale mediante il preavviso di rigetto; la sentenza non ravvisa specifici vizi nella partecipazione procedimentale.

Massime di principio

• Un’area agricola situata entro 500 metri da zone industriali, artigianali o commerciali è qualificabile come area idonea alla realizzazione di impianti fotovoltaici ai sensi dell’art. 20, comma 8, lett. c-ter), n. 1, d.lgs. 199/2021, anche se gravata da un vincolo paesaggistico ex art. 142 d.lgs. 42/2004, salvo che sussistano vincoli relativi a beni culturali ai sensi della Parte seconda del Codice dei beni culturali e del paesaggio.
• La qualificazione di un’area come idonea ai sensi dell’art. 20, comma 8, d.lgs. 199/2021 non esclude la valutazione concreta dell’incidenza dell’impianto sui valori paesaggistici, ma impedisce che la sola esistenza del vincolo paesaggistico costituisca un’automatica preclusione alla realizzazione dell’impianto.
• Per gli impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili localizzati in aree idonee, l’art. 22, comma 1, lett. a), d.lgs. 199/2021 qualifica il parere dell’autorità paesaggistica come obbligatorio ma non vincolante; l’autorità paesaggistica non può attribuirgli unilateralmente natura vincolante e l’amministrazione procedente non è obbligata a conformarsi ad esso.
• La disciplina speciale dell’art. 22 d.lgs. 199/2021 prevale, per il procedimento autorizzativo degli impianti in aree idonee, sulla disciplina generale dell’art. 146 d.lgs. 42/2004 e dell’art. 17-bis l. 241/1990; pertanto, il decorso del termine per il parere paesaggistico produce gli effetti specificamente previsti dall’art. 22 e non quelli del silenzio-assenso o del silenzio devolutivo previsti dalle discipline generali.
• Il parere paesaggistico della Soprintendenza conserva, anche nel regime delle aree idonee, ampia discrezionalità tecnico-valutativa quanto alla concreta incidenza dell’intervento sul paesaggio. Il giudice può sindacarlo soltanto per manifesta illogicità, incoerenza, incompletezza o erroneità del criterio tecnico, senza sostituire la propria valutazione opinabile a quella dell’amministrazione.

Come è indicizzato