Cassazione Penale, Sentenza n. 31969/2024 del 06/08/2024

Esito

La controversia

Il Procuratore aveva impugnato il rigetto dell'appello cautelare contro il GIP che aveva negato l'applicazione della misura interdittiva (sospensione dai pubblici uffici per un anno) nei confronti di Carnuccio e Procopio per abuso d'ufficio (art. 323 c.p.) e il sequestro preventivo di una porzione di arenile nei confronti di Abruzzo per violazioni del demanio (artt. 54 e 1161 cod. nav.). Il ricorso sosteneva che l'amministrazione avrebbe dovuto dichiarare la decadenza della concessione originaria (art. 20 I. Regione Calabria n. 17/2005) in presenza di occupazione abusiva e inadempienze pecuniarie, perciò il rilascio di una "concessione suppletiva" in ampliamento era illegittimo e costituiva prova del dolo intenzionale degli indagati.

La decisione

La Corte di Cassazione ha ritenuto il ricorso fondato: ha annullato l'ordinanza impugnata e ha rinviato il procedimento al Tribunale di Catanzaro per un nuovo esame. La Cassazione ha stabilito che il Tribunale ha errato nel qualificare come legittima e discrezionale la concessione suppletiva rilasciata e nel non considerare che, ai sensi dell'art. 20 della legge regionale citata e dell'art. 47 cod. nav., la decadenza del concessionario doveva essere dichiarata senza margini di discrezionalità quando ricorrevano gli specifici presupposti; inoltre la nozione di concessione suppletiva (art. 24 d.P.R. 328/1952) va interpretata restrittivamente e non si poteva applicare al caso concreto, dato che l'ampliamento (2.768 mq vs 1.520 mq originari) non era di "minima consistenza" né funzionale in modo imprescindibile all'originaria concessione. La Corte ha quindi ritenuto che l'atto amministrativo impugnato potesse essere macroscopicamente illegittimo e che tale illegittimità incida sulla valutazione dei gravi indizi di colpevolezza e del dolo richiesto per l'abuso d'ufficio, richiedendo un nuovo esame del Tribunale.

Norme richiamate

• art. 323 cod. pen.

  Reato di abuso d'ufficio: richiede la violazione di norme esistenti o lo sviamento di potere con dolo intenzionale; la macroscopica illegittimità dell'atto amministrativo può costituire indizio del dolo, purché supportata da elementi ulteriori.

• art. 54 cod. nav.

  Norma richiamata in tema di materie demaniali marittime e provvedimenti cautelari connessi all'occupazione del demanio; usata nel quadro fattuale per giustificare il sequestro preventivo.

• art. 1161 cod. nav.

  Regola sulla occupazione illegittima del demanio marittimo; il GIP inizialmente ritenne sussistente il fumus del reato in relazione all'occupazione oltre i limiti concessi.

• art. 47 cod. nav.

  Prevede ipotesi di decadenza della concessione demaniale; integrato dalla normativa regionale per stabilire presupposti che impongono la decadenza senza margini di discrezionalità.

• art. 20 I. Regione Calabria n. 17/2005

  Secondo comma: impone la dichiarazione di decadenza del concessionario senza alcun margine di discrezionalità in presenza di specifici casi (ad es. omesso pagamento, inadempienze, occupazioni abusive); la Corte ha richiamato questa norma come speciale rispetto all'art. 47 cod. nav. e vincolante per l'amministrazione.

• art. 24 d.P.R. n. 328/1952

  Regola la "concessione suppletiva" come eccezione che consente l'affidamento diretto senza gara; la Corte evidenzia che tale istituto va interpretato restrittivamente e richiede condizioni rigorose (minima consistenza quantitativa e funzionalità obiettiva all'originaria concessione).

• art. 18 comma 1, lettere "a", "h", "e" (richiamato)

  Richiamato come riferimento ai casi in cui si determina la decadenza della concessione; la Corte ricorda che l'art. 20 regionale amplia/precisa tali ipotesi e rende l'accertamento meramente tecnico e vincolato.

Massime di principio

• Se una normativa (statale o regionale) stabilisce che la decadenza della concessione demaniale debba essere dichiarata senza margini di discrezionalità al ricorrere di determinati presupposti (es. occupazione abusiva, mancato pagamento), l'amministrazione è vincolata a dichiararla e non può rilasciare un atto ampliativo valido per sanare la situazione.
• La "concessione suppletiva" (affidamento diretto in ampliamento) è un'eccezione e va interpretata restrittivamente: è ammissibile solo per ampliamenti di minima consistenza, obiettivamente funzionali e necessari all'originaria concessione; ampliamenti rilevanti e autonomi devono seguire normale procedimento concessorio.
• La macroscopica illegittimità di un atto amministrativo può costituire indizio rilevante del dolo per il reato di abuso d'ufficio, ma l'accertamento del dolo richiede ulteriori elementi concreti e non può basarsi esclusivamente su una valutazione apodittica.
• Se un provvedimento amministrativo ha determinato il dissequestro o il mutamento di una misura cautelare, la sua illegittimità ricostituisce la necessità di riesaminare le misure cautelari e i relativi presupposti penali.
• In giudizio, la corretta qualificazione giuridica dei fatti (es. distinguere atto discrezionale da atto vincolato) è decisiva: errori di qualificazione possono compromettere la logica della motivazione e portare all'annullamento e rinvio da parte della Cassazione.