Sentenza n. 16403/2026 - Roma, Sezione 1Q

Esito

La controversia

La società fornitrice ha impugnato la deliberazione regionale che l'ha inclusa negli elenchi delle aziende tenute al payback per il superamento dei tetti di spesa dei dispositivi medici nel quadriennio 2015-2018, contestando anche gli atti regionali di validazione dei fatturati e i decreti ministeriali e l'accordo Stato-Regioni presupposti. Ha dedotto: violazione dell'art. 7 l. 241/1990 per omessa comunicazione di avvio e mancata partecipazione; violazione dell'art. 9-ter, comma 9-bis, d.l. 78/2015 e delle linee guida ministeriali, con difetto di istruttoria e travisamento dei dati; violazione di trasparenza e conoscibilità dei dati e difetto di motivazione; ulteriori errori di istruttoria, travisamento, irragionevolezza e mancato accertamento dei presupposti del ripiano. Ha inoltre prospettato l'illegittimità costituzionale della disciplina per violazione di capacità contributiva, eguaglianza, riserva di legge, legalità, ragionevolezza e proporzionalità, affidamento, proprietà e libertà d'impresa, nonché l'illegittimità dell'accordo del 2019 per fissazione retroattiva dei tetti, violazione della buona fede e consumazione del potere. Le censure contro l'atto regionale riguardavano in concreto l'individuazione delle imprese obbligate e il calcolo dei rispettivi importi.

La decisione

Il TAR ha rilevato che non risultava l'adesione della ricorrente al meccanismo estintivo previsto dall'art. 7, comma 1, d.l. 95/2025, convertito dalla l. 118/2025, e ha quindi deciso il ricorso. Ha dichiarato inammissibili per difetto di giurisdizione amministrativa le censure rivolte agli atti regionali che individuano le aziende soggette al ripiano e quantificano le somme: per tali contestazioni, concernenti un rapporto obbligatorio patrimoniale e un accertamento tecnico-contabile vincolato, sussiste la giurisdizione del giudice ordinario, davanti al quale la causa può essere riassunta ai sensi dell'art. 9 c.p.a. Ha respinto nel merito le censure rivolte agli atti statali presupposti. Richiamando la sentenza della Corte costituzionale n. 140/2024, ha ritenuto rispettata la riserva di legge, non retroattiva la disciplina applicata e non leso l'affidamento, poiché l'obbligo di ripiano e i suoi tratti essenziali erano conoscibili dal 2015. Ha escluso che il payback alteri le gare o i contratti, operando invece sulla sfera patrimoniale complessiva dei fornitori. Ha inoltre ritenuto ragionevole l'applicazione uniforme del tetto regionale del 4,4% per gli anni pregressi e ha osservato che i costi dei servizi accessori non rientrano nel fatturato dei dispositivi medici, dovendo essere distinti e correttamente fatturati. Ricorso dunque in parte respinto e in parte dichiarato inammissibile; spese compensate per la novità della questione al momento della proposizione.

Norme richiamate

• art. 9-ter, comma 9-bis, d.l. 78/2015

  il comma 9 bis dell’art. 9 ter del d.l. n. 78 del 2015 ha «attribuito alle regioni e alle province autonome il solo compito di: - verificare la documentazione contabile sulla cui base il decreto ministeriale ha certificato il superamento del tetto di spesa regionale, anche per il tramite degli enti del servizio sanitario regionale; - definire l’elenco delle aziende fornitrici soggette al ripiano per ciascun anno; - imporre alle stesse il pagamento della quota di ripiano a cui ciascuna di esse deve concorrere; - procedere all’iscrizione in bilancio del relativo credito»;

  La disposizione attribuisce alle Regioni funzioni ricognitive e tecniche: verifica dei dati contabili, individuazione delle aziende obbligate e determinazione della quota dovuta sulla base di criteri già definiti a livello statale.

• art. 9 c.p.a.

  per il resto è infondato, e va respinto.

  Il TAR dispone la possibilità di riassumere davanti al giudice ordinario la controversia relativa alle contestazioni sottratte alla giurisdizione amministrativa; il testo richiama il termine previsto dall'art. 9 c.p.a.

• art. 7, comma 1, d.l. 95/2025

  Tale norma, come noto, ha disposto che “Per gli anni 2015, 2016, 2017 e 2018 gli obblighi a carico delle aziende fornitrici di dispositivi medici previsti dalle disposizioni di cui all'articolo 9-ter, comma 9, del decreto-legge 19 giugno 2015, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2015, n. 125 e dall'articolo 8, comma 3, del decreto-legge 30 marzo 2023, n. 34, convertito, con modificazioni, dalla legge 26 maggio 2023, n. 56, si intendono assolti con il versamento, in favore delle regioni e delle province autonome di Trento e di Bolzano, entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto-legge, della quota del 25 per cento degli importi indicati nei provvedimenti regionali e provinciali di cui all'articolo 9-ter, comma 9-bis, del medesimo decreto-legge n. 78 del 2015.”

  La disposizione consente di assolvere gli obblighi di ripiano del quadriennio 2015-2018 versando il 25 per cento degli importi indicati nei provvedimenti regionali entro il termine stabilito; nel caso concreto non è risultata l'adesione della ricorrente a tale meccanismo.

• art. 7 l. 241/1990

  Quanto ai profili di doglianza che lamentano la lesione dei principi costituzionali di riserva di legge per l'imposizione tributaria e per le prestazioni patrimoniali imposte, come noto, la sentenza Corte costituzionale n. 140/2024 ha rilevato

  La censura di omessa comunicazione di avvio è riportata tra i motivi dedotti, ma la decisione non ne offre un'applicazione o un'interpretazione specifica; il TAR dichiara invece inammissibili per difetto di giurisdizione le contestazioni relative agli atti regionali.

• art. 23 Cost.

  la disciplina censurata, in relazione al quadriennio considerato, contiene tutti gli elementi richiesti dalla giurisprudenza costituzionale perché possa considerarsi rispettata la riserva di legge

  La riserva di legge è rispettata quando la disciplina individua i soggetti obbligati e l'oggetto della prestazione e fornisce i criteri generali per determinarla, lasciando all'amministrazione la sola quantificazione tecnica.

Massime di principio

• Le controversie con cui un fornitore contesta l'inclusione negli elenchi regionali del payback per dispositivi medici o il calcolo della quota dovuta attengono a un rapporto obbligatorio di natura patrimoniale, quando l'attività regionale è vincolata e meramente tecnico-contabile; la cognizione spetta al giudice ordinario, poiché la posizione del fornitore è un diritto soggettivo non intermediato dall'esercizio di un potere autoritativo.
• Nel meccanismo di ripiano previsto dall'art. 9-ter d.l. 78/2015, le Regioni non determinano il tetto di spesa né certificano il suo superamento: verificano i dati contabili e riepilogano gli importi dovuti secondo parametri e percentuali già fissati dalla normativa e dagli atti statali.
• La riserva di legge per le prestazioni patrimoniali imposte è rispettata se la legge individua i soggetti obbligati, l'oggetto della prestazione e i criteri generali per calcolarla, anche quando all'amministrazione è rimessa la sola quantificazione tecnica.
• La disciplina del payback per il quadriennio 2015-2018 non è retroattiva, secondo la decisione, se le imprese erano già a conoscenza dal 2015 del meccanismo del tetto di spesa e dell'obbligo di concorrere al ripiano in caso di superamento; l'attuazione successiva rende operativo un obbligo già previsto nei suoi tratti essenziali.
• Il payback opera sulla sfera patrimoniale complessiva del fornitore e non modifica l'entità della fornitura o il prezzo dei singoli contratti pubblici; perciò non altera, di per sé, l'esito delle gare o il contenuto dei contratti.
• Nel calcolo del fatturato rilevante per il payback va considerato il prezzo dei dispositivi medici, non il costo di eventuali servizi accessori, che costituiscono prestazioni diverse e devono essere distintamente contabilizzati.

Come è indicizzato