Sentenza n. 349/2026 - Campobasso, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha contestato il nuovo modello organizzativo delle prestazioni radioterapiche, deducendo erroneità dei presupposti, carenza di istruttoria e di motivazione, illogicità, irragionevolezza, contraddittorietà, violazione dei principi di proporzionalità, efficienza, efficacia e risultato, lesione del diritto alla salute e dei livelli essenziali di assistenza, violazione della disciplina sull’utilizzo dei ricettari del Servizio sanitario nazionale, della normativa sui policlinici universitari e della libertà e autonomia professionale dei medici, nonché violazione delle garanzie partecipative, del principio di affidamento e mancata previsione di un periodo transitorio. In concreto, la società ha sostenuto che la prescrizione e la validazione dei trattamenti non potessero essere affidate a una struttura diversa da quella che aveva in cura i pazienti e disponeva delle competenze specialistiche radioterapiche. Ha inoltre evidenziato la presenza, nel proprio organico, di personale medico universitario riconducibile a un policlinico universitario, circostanza che avrebbe consentito una soluzione alternativa all’integrale centralizzazione della funzione prescrittiva. Le amministrazioni hanno sostenuto che la trasformazione proprietaria della struttura avesse fatto venir meno i presupposti per l’utilizzo dei ricettari e che la centralizzazione fosse necessaria per controllare la rendicontazione, l’appropriatezza prescrittiva e la spesa sanitaria regionale.

La decisione

Il ricorso è stato dichiarato parzialmente improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, poiché il decreto commissariale n. 36 del 2025 aveva revocato, con efficacia ex nunc, il decreto n. 1 del 2023. È però rimasto l’interesse a una pronuncia di merito sugli effetti prodotti dall’atto nel periodo anteriore alla revoca. Su tale segmento il ricorso è stato accolto. Il Tribunale ha riconosciuto in astratto la competenza e l’ampia discrezionalità dell’amministrazione sanitaria nel programmare e organizzare il servizio di radioterapia e nel governare la spesa pubblica, ma ha ritenuto illegittime le modalità concrete di esercizio del potere. L’istruttoria era incompleta perché il parere ministeriale richiamato dagli atti non imponeva la centralizzazione della prescrizione, ma lasciava praticabili soluzioni alternative, anche eccezionali, in presenza di personale riconducibile ai policlinici universitari. L’amministrazione non aveva valutato la presenza, presso la struttura ricorrente, di personale medico universitario dotato di competenze radioterapiche, né aveva comparato il modello prescelto con alternative meno invasive, quali controlli ex post, audit e verifiche periodiche. La motivazione si limitava alle esigenze di controllo della spesa e dell’appropriatezza, senza spiegare perché tali obiettivi non potessero essere perseguiti con strumenti meno lesivi dell’autonomia organizzativa della struttura e della tempestività e continuità delle cure. È stata quindi ravvisata la violazione dei principi di proporzionalità e ragionevolezza: la misura era astrattamente idonea, ma non ne erano dimostrate la necessità, l’indispensabilità e la proporzione in senso stretto. Gli atti sono stati annullati, nei limiti dell’interesse della ricorrente, con riferimento agli effetti prodotti anteriormente alla revoca del decreto commissariale n. 1 del 2023. Le ulteriori censure sono state assorbite in applicazione del principio della ragione più liquida. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 50, commi 2 e 4, d.l. 269/2003, convertito dalla l. 326/2003

  «[...] ove autorizzati dalle regioni, agli istituti di ricovero e cura a carattere scientifico ed ai policlinici universitari, che provvedono ad effettuarne la consegna individuale a tutti i medici del SSN abilitati dalla regione ad effettuare prescrizioni [...]»

  La disposizione consente, previa autorizzazione regionale, la consegna dei ricettari anche ai policlinici universitari e agli istituti di ricovero e cura a carattere scientifico; il quadro normativo non imponeva necessariamente la sottrazione della funzione prescrittiva alla struttura ricorrente e lasciava spazio alla valutazione regionale di soluzioni alternative in presenza di personale riconducibile a un policlinico universitario.

• art. 2, comma 1, d.l. 443/1987

  È richiamato quale base del principio generale secondo cui l’impiego dei ricettari per prestazioni erogabili dal Servizio sanitario nazionale è riservato ai medici dipendenti o convenzionati con il Servizio sanitario, salva la disciplina speciale relativa al personale dei policlinici universitari e degli istituti di ricovero e cura a carattere scientifico.

• art. 87, comma 4-bis, c.p.a.

  Richiamato nell’intestazione della sentenza in relazione alla trattazione della controversia nell’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato.

• principio di proporzionalità

  La misura amministrativa deve essere idonea, necessaria e proporzionata in senso stretto; l’amministrazione deve dimostrare l’assenza di alternative ugualmente efficaci e meno restrittive degli interessi coinvolti.

• principio della ragione più liquida

  Il giudice può esaminare e decidere la censura risolutiva, assorbendo le ulteriori doglianze non necessarie alla definizione della controversia, secondo il richiamo alla sentenza dell’Adunanza Plenaria n. 5/2015.

Massime di principio

• Nell’esercizio della discrezionalità di programmazione e organizzazione dei servizi sanitari, l’amministrazione deve svolgere un’istruttoria completa, motivare la scelta tra i modelli organizzativi concretamente praticabili e rispettare i principi di proporzionalità e ragionevolezza; la titolarità astratta del potere non rende insindacabili le modalità del suo esercizio.
• Quando il quadro normativo e i pareri acquisiti lasciano aperte più soluzioni organizzative, l’amministrazione non può trattare una di esse come necessitata senza valutare espressamente le alternative concretamente praticabili e le ragioni della loro eventuale inidoneità.
• Una misura che centralizza presso una struttura diversa la prescrizione di prestazioni sanitarie rispetto a quella che prende in carico il paziente ed eroga il trattamento è illegittima se l’amministrazione non dimostra che tale separazione sia indispensabile e non adeguatamente considera i rischi per tempestività, continuità, efficienza ed efficacia delle cure.
• Il perseguimento di esigenze di controllo della spesa e dell’appropriatezza prescrittiva deve essere bilanciato con gli interessi sanitari e organizzativi coinvolti; prima di adottare una misura radicalmente restrittiva, l’amministrazione deve valutare strumenti meno invasivi, come controlli successivi, audit e verifiche periodiche, quando siano idonei a conseguire le medesime finalità.
• La sopravvenuta revoca ex nunc dell’atto impugnato determina l’improcedibilità per carenza di interesse limitatamente agli effetti futuri, ma non elimina l’interesse a ottenere una pronuncia di merito sugli effetti già prodotti dall’atto nel periodo anteriore alla revoca.

Come è indicizzato