Sentenza n. 1312/2026 - Brescia, Sezione 2

Esito

La controversia

Le ricorrenti, proprietarie di terreni confinanti con l’area comunale destinata a parcheggio e poi individuata dal PGT per un centro di raccolta rifiuti, hanno impugnato la variante al PGT del 2018, gli atti progettuali e autorizzativi del 2024-2025, i pareri delle Soprintendenze e gli atti della gara, aggiudicata il 1° settembre 2025 con ribasso del 7%. Hanno dedotto: violazione della convenzione urbanistica del 2008, che prevedeva un parcheggio pubblico; mancata comunicazione della variante e contraddittorietà tra elaborati del PGT; carenze delle indagini specialistiche del progetto di fattibilità tecnico-economica; illegittima omissione di un livello progettuale e insufficienza degli elaborati del progetto esecutivo-architettonico; contrasto della localizzazione con la pianificazione regionale e provinciale e con le norme del PGT; insufficiente motivazione e istruttoria dei pareri paesaggistici, mancata acquisizione del parere della Commissione comunale per il paesaggio e mancato invito di alcune amministrazioni alla conferenza di servizi. Con i motivi aggiunti hanno contestato inoltre il tempo e le modalità della validazione del progetto, la mancata considerazione della prescrizione di assistenza archeologica, l’indeterminatezza degli allegati, profili economici e tecnici della gara e l’illegittimità derivata degli atti di indizione e aggiudicazione. Il Comune ha eccepito difetto di legittimazione e interesse, tardività e inammissibilità delle censure urbanistiche e carenza di interesse rispetto alla gara, non avendo le ricorrenti partecipato.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso e i motivi aggiunti, compensando le spese. Ha riconosciuto legittimazione e interesse delle proprietarie confinanti rispetto agli atti di approvazione del progetto: la vicinitas determina una posizione differenziata e le ricorrenti hanno allegato il pregiudizio potenziale derivante dalla perdita del parcheggio a servizio degli insediamenti. Ha invece dichiarato inammissibile la censura secondo cui la variante generale del 2018 avrebbe dovuto essere loro notificata: la variante incideva su una parte significativa del territorio comunale e il termine decorreva dalla pubblicazione; non si trattava di vincolo espropriativo su beni privati, poiché l’area era comunale. Ha ritenuto inammissibile e comunque infondata la contestazione della difformità tra le tavole 17 e 18 del PGT: la tavola 18, aggiornata al 2012, conteneva un errore materiale non aggiornato alla variante. Sul motivo relativo alla convenzione urbanistica del 2008 ha stabilito che la convenzione non rende immodificabile la destinazione delle aree acquisite al patrimonio comunale o destinate a servizi pubblici; la diversa destinazione è ammissibile per un interesse pubblico sopravvenuto, purché sorretta da motivazione adeguata e rafforzata sulle ricadute per gli insediamenti privati. Nel caso concreto i documenti della variante avevano considerato la perdita di parcheggi e la possibilità di bilanciarla con una più funzionale utilizzazione degli spazi privati, senza disagi intollerabili. Ha respinto le censure sulle carenze progettuali: le ricorrenti non avevano provato la necessità di ulteriori studi né le conseguenze delle asserite omissioni; la documentazione dei diversi livelli progettuali, integrata dagli approfondimenti svolti prima dell’approvazione esecutiva del 7 luglio 2025, valutava i profili paesaggistici, ambientali, idrogeologici e viabilistici. L’accorpamento della progettazione architettonica ed esecutiva era compatibile con la disciplina transitoria e con la possibilità di omettere livelli progettuali, purché il livello successivo ne contenesse gli elementi. Ha escluso il contrasto urbanistico: l’errore della tavola 18 era materiale, i riferimenti sovraordinati del PTR e del PTCP operavano su scala più ampia e il passaggio da un’opera pubblica a un’altra su area già urbanizzata non determinava la continuità di urbanizzazione paventata; la norma del Piano delle Regole sulle recinzioni, collocata tra le norme edilizie speciali del sistema residenziale, non si applicava all’area per servizi pubblici. Ha respinto le censure sui pareri delle Soprintendenze: la Soprintendenza competente aveva avuto piena cognizione della documentazione in conferenza di servizi; il parere ordinario era favorevole senza prescrizioni paesaggistiche, mentre la prescrizione archeologica riguardava l’assistenza durante scavi e movimenti di terra. La Soprintendenza speciale per il PNRR adottava il provvedimento finale avvalendosi dell’istruttoria della Soprintendenza territoriale. Non era necessario invitare le ulteriori amministrazioni indicate, in assenza di criticità pertinenti al PAI o al PGRA; la questione del parere di UniAcque era irrilevante nella conferenza diretta all’autorizzazione paesaggistica ed era comunque superata dall’approvazione successiva del progetto. Quanto alla validazione, il poco tempo a disposizione del RUP, da solo, non provava un vizio; la validazione è un atto formale di sintesi concentrato sul progetto esecutivo e le contestazioni sulla mancata verifica erano generiche, mentre i pareri necessari risultavano acquisiti. Le censure su prezzi unitari, ribasso, sicurezza, quadro economico e capitolato, nonché quelle contro la procedura di gara, sono state dichiarate inammissibili perché estranee alla legittimazione e all’interesse delle ricorrenti non partecipanti. La prescrizione di assistenza archeologica era stata attuata con l’affidamento dell’incarico specialistico; le modifiche al progetto erano minimali e gli allegati erano identificabili mediante il richiamo alla trasmissione del progetto e al protocollo comunale.

Norme richiamate

• art. 11 l. 241/1990

  In altri termini, le convenzioni urbanistiche, che rientrano nel novero degli accordi tra privati e amministrazione ex art. 11 l. n. 241/1990, vanno sempre considerate rebus sic stantibus in ragione della possibile sopravvenienza di nuovi e più aggiornati interessi pubblici, fermo restando l’obbligo di adeguata motivazione sulla necessità di sacrificare le aspettative maturate in capo ai privati.

  Le convenzioni urbanistiche sono soggette alla sopravvenienza di interessi pubblici aggiornati e non impediscono la modifica della destinazione delle aree pubbliche o di uso pubblico, ma la scelta deve essere adeguatamente motivata rispetto alle aspettative maturate dai privati.

• art. 23 d.lgs. 50/2016

  Una volta entrato in vigore l’attuale codice dei contratti pubblici, alla conferenza di servizi è stato sottoposto uno schema di progetto esecutivo-architettonico elaborato sulla base di analisi certamente approfondite. La deliberazione di giunta n. 174 dell’11 novembre 2024, infatti, ha deliberato “di approvare il progetto esecutivo architettonico redatto dallo studio Pandakovic e Associati, ai fini dell'indizione della conferenza dei servizi per l'ottenimento delle autorizzazioni degli enti preposti, in particolare quella paesaggistica da parte della Sovrintendenza alle Belle Arti, e che risulta costituito dagli elaborati di seguito elencati i quali, depositati presso l' ufficio tecnico comunale, formano parte integrante e sostanziale del presente atto: allegato 00 elenco elaborati allegato 01 — relazione descrittiva generale allegato 02 — relazione paesaggistica allegato 03 — corografa generale allegato 04 — piano particellare di esproprio allegato 05 inquadramento urbanistico e vincoli allegato 06 — planimetria stato di fatto allegato 07 — planimetria intervento allegato 08 —pros1Rtti e sezioni allegato 09 —particolari costruttivi e abaco materiali allegato 10 — fotosimulazioni e viste tridimensionali allegato 11 —planimetria opere idrauliche di collegamento alle reti fognarie ed acquedotti esistenti”.

  La disciplina allora applicabile consentiva l’omissione di uno o più livelli di progettazione, purché il livello successivo contenesse gli elementi richiesti per quello omesso e fosse salvaguardata la qualità progettuale; il progetto sottoposto alla conferenza di servizi doveva quindi essere valutato in base ai contenuti effettivamente presenti, non alla sola denominazione.

• art. 41 d.lgs. 36/2023

  Occorre precisare che il progetto di fattibilità tecnico-economica è stato approvato nel 2022 sulla base dell’art. 23 del Dlgs. 18 aprile 2016 n. 50, mentre il progetto esecutivo (detto anche “esecutivo-architettonico”) è stato approvato nel 2025 sulla base dell’art. 41 del Dlgs. 31 marzo 2023 n. 36. Entrambe le norme, articolando la progettazione su più livelli (ridotti da tre a due), si preoccupano che l’opera, alla fine del percorso di progettazione, assicuri la tutela di tutti gli interessi pubblici coinvolti (ambientali, urbanistici, culturali, paesaggistici, sanitari, idrogeologici, sismici, forestali, e altri in relazione ai vincoli esistenti).

  Il progetto esecutivo approvato nel 2025 era soggetto alla disciplina del d.lgs. 36/2023; la valutazione della progettazione deve verificare che, al termine del percorso, siano tutelati gli interessi pubblici coinvolti, anche attraverso gli approfondimenti svolti nei diversi livelli.

• art. 23, comma 4, d.lgs. 50/2016

  L’accorpamento delle due fasi, in una fattispecie a cavallo dei due ultimi codici dei contratti pubblici, è coerente con l’art. 23 comma 4 del Dlgs. 18 aprile 2016 n. 50, che consentiva “l'omissione di uno o di entrambi i primi due livelli di progettazione, purché il livello successivo contenga tutti gli elementi previsti per il livello omesso, salvaguardando la qualità della progettazione”.

  Era possibile accorpare fasi progettuali o omettere uno o entrambi i primi livelli, purché quello successivo contenesse tutti gli elementi del livello omesso e fosse salvaguardata la qualità della progettazione.

• art. 20, comma 1, d.l. 13/2023

  L’art. 20, comma 1, d.l. 24 febbraio 2023 n. 13, che ha introdotto nuove “Disposizioni in materia di funzionamento della Soprintendenza speciale per il PNRR”, modificando l’art. 29, comma 2, del d.l. 31 maggio 2021 n.77, prevede che “La Soprintendenza speciale esercita le funzioni di tutela dei beni culturali e paesaggistici nei casi in cui tali beni siano interessati dagli interventi previsti dal PNRR, adottando il relativo provvedimento finale in sostituzione delle Soprintendenze archeologia, belle arti e paesaggio, avvalendosi di queste ultime per l’attività istruttoria”.

  Per gli interventi PNRR che interessano beni culturali o paesaggistici, la Soprintendenza speciale adotta il provvedimento finale in sostituzione della Soprintendenza territoriale e si avvale di quest’ultima per l’istruttoria.

• art. 29, comma 2, d.l. 77/2021

  L’art. 20, comma 1, d.l. 24 febbraio 2023 n. 13, che ha introdotto nuove “Disposizioni in materia di funzionamento della Soprintendenza speciale per il PNRR”, modificando l’art. 29, comma 2, del d.l. 31 maggio 2021 n.77, prevede che “La Soprintendenza speciale esercita le funzioni di tutela dei beni culturali e paesaggistici nei casi in cui tali beni siano interessati dagli interventi previsti dal PNRR, adottando il relativo provvedimento finale in sostituzione delle Soprintendenze archeologia, belle arti e paesaggio, avvalendosi di queste ultime per l’attività istruttoria”.

  La norma, come modificata, attribuisce alla Soprintendenza speciale per il PNRR l’adozione del provvedimento finale, affidando alla Soprintendenza territoriale l’attività istruttoria.

• art. 42, comma 4, d.lgs. 36/2023

  Al riguardo, occorre sottolineare che la validazione è un atto formale di sintesi, come tale concentrato sul progetto esecutivo, ossia sul livello progettuale più avanzato, che apre la fase di esecuzione dei lavori e costituisce l’oggetto dell’appaltato.

  La validazione è un atto formale di sintesi focalizzato sul progetto esecutivo, livello progettuale più avanzato e oggetto dell’appalto; i riferimenti ai livelli precedenti sono necessari solo quando servano a illustrare il progetto esecutivo.

• art. 39, comma 1, Allegato I.7, d.lgs. 36/2023

  Al riguardo, occorre sottolineare che la validazione è un atto formale di sintesi, come tale concentrato sul progetto esecutivo, ossia sul livello progettuale più avanzato, che apre la fase di esecuzione dei lavori e costituisce l’oggetto dell’appaltato. I riferimenti alla prima fase della progettazione vanno inseriti solo quando siano necessari per illustrare il contenuto del progetto esecutivo.

  La verifica e validazione si concentrano sul livello progettuale esecutivo; il richiamo ai livelli anteriori è necessario soltanto se utile a chiarire il contenuto del progetto esecutivo.

• art. 39, comma 2, lett. c), n. 3, Allegato I.7, d.lgs. 36/2023

  Le contestazioni delle ricorrenti relative all’omissione di tali verifiche sono comunque da ritenersi generiche e indimostrate, stante il richiamo nel verbale ai contenuti e alle modalità delle attività di verifica precedenti. I pareri necessari risultano acquisiti in seno alla conferenza di servizi.

  La censura relativa alla mancata acquisizione dei pareri previsti per la validazione non può essere accolta quando risulti genericamente formulata e gli atti attestino che i pareri necessari sono stati acquisiti in conferenza di servizi.

Massime di principio

• La vicinitas dei proprietari di immobili confinanti con l’area interessata da un intervento pubblico fonda una posizione differenziata; l’interesse a ricorrere sussiste quando siano allegati pregiudizi potenziali concreti, come la perdita di un parcheggio funzionale agli insediamenti limitrofi.
• Per le varianti generali agli strumenti urbanistici, il termine per impugnare decorre dalla pubblicazione; la notificazione al proprietario è richiesta per la variante puntuale che incida su uno specifico suolo o bene. La contraddizione tra elaborati urbanistici, quando non risolvibile interpretativamente e non riconducibile a un mero refuso, costituisce vizio da dedurre nel termine di decadenza.
• La convenzione urbanistica non attribuisce un diritto all’immutabilità perpetua della destinazione delle aree acquisite al patrimonio comunale o destinate a servizi pubblici. L’amministrazione può modificarla per un interesse pubblico sopravvenuto, ma deve motivare adeguatamente e considerare le conseguenze della scelta sulla normale utilizzazione degli insediamenti privati realizzati o da realizzare in base alla convenzione.
• L’adeguatezza della progettazione pubblica va valutata in relazione alla disciplina applicabile ai singoli livelli e al contenuto sostanziale degli elaborati: non è necessaria una relazione separata per ogni profilo tecnico, purché le criticità rilevanti siano valutate da soggetti qualificati e risultino affrontate prima dell’approvazione del progetto esecutivo.
• La validazione è un atto formale di sintesi concentrato sul progetto esecutivo. Il limitato tempo impiegato dal responsabile del procedimento, da solo, non prova un vizio; occorre allegare e dimostrare carenze o criticità effettive del progetto o della verifica.
• Chi non ha partecipato a una procedura di gara non può, in assenza di un rapporto diretto tra la gara e il bene della vita tutelato, impugnare le modalità di gara e gli atti di aggiudicazione facendo valere un mero interesse strumentale a impedire l’opera pubblica.

Come è indicizzato