Corte di giustizia, Sentenza C-387/17

Aiuti di Stato e sovvenzioni nel mercato del cabotaggio marittimo

La pronuncia riguarda un rinvio pregiudiziale della Corte suprema di cassazione italiana nell’ambito di un’azione di risarcimento danni promossa da Fallimento Traghetti del Mediterraneo SpA contro la Presidenza del Consiglio dei Ministri. Al centro della controversia vi sono sovvenzioni pubbliche concesse alla Tirrenia di Navigazione SpA tra il 1976 e il 1980 nel settore dei collegamenti marittimi, all’epoca non formalmente liberalizzato.

Fatti e procedimento principale

FTDM, concorrente di Tirrenia, aveva agito per ottenere il risarcimento del danno asseritamente subito a causa della politica di prezzi bassi praticata dalla beneficiaria delle sovvenzioni. La vicenda ha già dato luogo a precedenti pronunce della Corte, in particolare le sentenze Traghetti del Mediterraneo del 13 giugno 2006 (C‑173/03) e del 10 giugno 2010 (C‑140/09). Dopo varie fasi di giudizio, la Corte d’appello di Genova aveva riconosciuto la responsabilità dello Stato italiano come Stato-legislatore per aver adottato la legge n. 684 del 1974, ritenendo le sovvenzioni aiuti nuovi soggetti all’obbligo di notifica. La Presidenza del Consiglio dei Ministri ha quindi proposto ricorso per cassazione.

Quadro normativo richiamato

La Corte richiama in particolare:

• l’articolo 93, paragrafo 3, del Trattato CEE, corrispondente all’attuale articolo 108, paragrafo 3, TFUE, sull’obbligo di previa notifica degli aiuti di Stato;
• il regolamento (CE) n. 659/1999, in particolare l’articolo 1, lettera b), iv) e v), e l’articolo 15;
• la disciplina nazionale italiana contenuta nella legge n. 684 del 20 dicembre 1974 e nel d.P.R. n. 501 del 1° giugno 1979.

Questioni pregiudiziali

Il giudice nazionale chiede, in sostanza:

• se le sovvenzioni concesse prima della liberalizzazione di un mercato debbano considerarsi aiuti esistenti solo perché il mercato non era ancora formalmente aperto alla concorrenza;
• se, in una causa risarcitoria promossa da un concorrente contro lo Stato membro, trovi applicazione la nozione di aiuto esistente di cui all’articolo 1, lettera b), iv), del regolamento n. 659/1999, oppure il termine di prescrizione decennale dell’articolo 15, o ancora i principi di certezza del diritto e tutela del legittimo affidamento.

Ragionamento della Corte sulla prima questione

La Corte ricorda anzitutto i criteri cumulativi della nozione di aiuto di Stato: intervento statale o mediante risorse statali, idoneità a incidere sugli scambi tra Stati membri, vantaggio selettivo e falsazione o minaccia di falsazione della concorrenza. Precisa poi che l’assenza di liberalizzazione formale del mercato non esclude, di per sé, che una misura possa soddisfare tali condizioni.

La Corte osserva che, anche in un mercato solo parzialmente aperto o non ancora formalmente liberalizzato, può sussistere una concorrenza effettiva; ciò basta affinché il vantaggio concesso dallo Stato sia idoneo a incidere sugli scambi e a falsare la concorrenza. Nel caso di specie, il fatto che il cabotaggio marittimo sia stato liberalizzato solo in un secondo momento non impedisce di qualificare le sovvenzioni come aiuti di Stato, se il giudice del rinvio accerta che esse soddisfacevano già all’epoca tutti i requisiti sostanziali dell’aiuto.

Ne consegue che le sovvenzioni non possono essere qualificate come aiuti esistenti per il solo fatto che, al momento della loro concessione, il mercato non era formalmente liberalizzato.

Ragionamento della Corte sulla seconda questione

Quanto all’articolo 1, lettera b), iv), del regolamento n. 659/1999, la Corte precisa che la nozione di aiuto esistente ivi richiamata è strettamente legata ai poteri della Commissione e, tramite l’articolo 15, alla prescrizione del potere di recupero. Il termine decennale dell’articolo 15 limita dunque soltanto i poteri della Commissione e non disciplina i diritti azionabili dinanzi ai giudici nazionali in una controversia risarcitoria tra privati e Stato.

La Corte ribadisce inoltre che i giudici nazionali hanno un ruolo autonomo e complementare rispetto alla Commissione nel controllo degli aiuti di Stato, in particolare per la tutela dei diritti dei singoli in caso di violazione dell’obbligo di notifica preventiva. Una successiva decisione della Commissione che approvi l’aiuto non sana retroattivamente l’illegittimità derivante dall’esecuzione anticipata della misura.

Quanto al legittimo affidamento, la Corte afferma che non può invocarlo chi ha violato il diritto applicabile; ciò vale a maggior ragione per lo Stato che abbia concesso un aiuto senza notifica preventiva. Quanto alla certezza del diritto, la Corte esclude che il termine decennale del regolamento possa essere applicato per analogia a un’azione di risarcimento danni proposta da un concorrente danneggiato: i termini di prescrizione devono essere previsti in modo chiaro e non possono essere trasposti da una norma che regola solo i poteri della Commissione.

Rapporto con la giurisprudenza precedente

Il giudice del rinvio richiama la giurisprudenza Alzetta e Italia/Commissione, relativa al passaggio da un mercato chiuso alla concorrenza a un mercato liberalizzato. La Corte, tuttavia, chiarisce che tale impostazione non conduce, nel caso concreto, ad automatizzare la qualificazione come aiuti esistenti. Viene anche menzionata la sentenza Trapeza Eurobank Ergasias, ma la Corte spiega che quel precedente non riguarda un’azione di risarcimento danni e non è quindi idoneo a fondare l’applicazione dell’articolo 1, lettera b), iv), nel presente contesto.

Dispositivo

La Corte risponde che:

• le sovvenzioni concesse prima della data di liberalizzazione del mercato non sono aiuti esistenti per il solo fatto che il mercato non era formalmente liberalizzato, se esse soddisfacevano i criteri sostanziali dell’aiuto di Stato;
• l’articolo 1, lettera b), iv), del regolamento n. 659/1999 non si applica a un’azione risarcitoria come quella principale;
• lo Stato non può invocare il legittimo affidamento per sanare una concessione di aiuti avvenuta in violazione dell’obbligo di notifica;
• il principio di certezza del diritto non consente di imporre al concorrente danneggiato, per analogia, il termine di prescrizione decennale previsto dall’articolo 15 del regolamento, che riguarda solo i poteri della Commissione.

Principi affermati

La pronuncia afferma due principi di rilievo pratico:

• la liberalizzazione formale successiva di un mercato non neutralizza automaticamente la natura di aiuto di Stato di sovvenzioni già concesse;
• nelle azioni risarcitorie dei concorrenti contro lo Stato membro, i termini e gli effetti previsti dal regolamento n. 659/1999 per il recupero amministrativo degli aiuti non possono essere trasposti sul piano della responsabilità civile dello Stato.