Sentenza n. 1925/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

La controversia riguarda una convenzione quadro stipulata nel 2021 per servizi di pulizia destinati agli enti pubblici dell’Emilia-Romagna. A seguito del rinnovo del CCNL Multiservizi dell’8 giugno 2021 e della successiva pubblicazione, nel giugno 2022, delle tabelle ministeriali sul costo del lavoro, Rekeep ha chiesto che l’adeguamento delle tariffe relative ai servizi ausiliari e complementari fosse riconosciuto retroattivamente dal luglio 2021, anziché dal giugno 2022, come disposto da Intercent-Er con la determinazione n. 654 del 2022. Rekeep ha dedotto l’erronea interpretazione degli artt. 17 e 18 del disciplinare di gara, sostenendo che l’aumento del costo orario della manodopera durante la vigenza della convenzione imponesse l’adeguamento del corrispettivo, nonché il difetto di motivazione della determinazione impugnata. Intercent-Er ha proposto appello incidentale, deducendo: l’omessa notifica del ricorso di primo grado alle amministrazioni contraenti, titolari di un interesse contrario alla retrodatazione dell’aumento; il difetto di interesse di Rekeep, per mancata prova dell’effettiva attivazione di servizi ausiliari o complementari nel periodo controverso; l’erronea disapplicazione dell’art. 15 della convenzione quadro, che prevedeva il congelamento dei prezzi per i primi dodici mesi; e un difetto di motivazione della sentenza per mancato esame dell’art. 18.3 del disciplinare.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello incidentale di Intercent-Er e rigettato l’appello principale di Rekeep, confermando la sentenza di primo grado con diversa motivazione. In primo luogo, ha ritenuto che le amministrazioni contraenti dovessero essere evocate in giudizio come controinteressate, poiché erano agevolmente individuabili attraverso gli ordinativi di fornitura e avevano un interesse concreto alla conservazione della determinazione, dalla quale derivava un minore esborso per i servizi ausiliari. L’omessa notifica ad almeno uno di tali soggetti ha determinato l’inammissibilità del ricorso di primo grado ai sensi dell’art. 41, comma 2, c.p.a. In secondo luogo, ha rilevato l’ulteriore carenza di interesse a ricorrere, poiché Rekeep non aveva fornito neppure un principio di prova dell’effettiva ricezione, nel periodo luglio 2021-giugno 2022, di ordinativi relativi a servizi ausiliari o complementari; le dichiarazioni prodotte dimostravano soltanto l’applicazione delle nuove retribuzioni al personale, senza indicare gli enti presso i quali tali servizi erano stati svolti. Quanto al merito, il Collegio ha affermato che l’art. 15 della convenzione prevedeva il congelamento dei prezzi di tutti i servizi, compresi quelli ausiliari, per i primi dodici mesi. Decorso tale periodo, la revisione poteva essere attivata in presenza di variazioni dei costi standard, comprensivi del costo della manodopera, o, in assenza di costi standard pubblicati, sulla base dell’indice FOI. Nel caso specifico, anche gli aumenti derivanti dal nuovo CCNL e dalle tabelle ministeriali potevano integrare i presupposti per la revisione, in ragione dell’autovincolo assunto dall’amministrazione con la determinazione n. 654 del 2022, ma non potevano derogare al congelamento dei prezzi durante il primo anno. Pertanto, l’aumento richiesto da Rekeep non era riconoscibile per il periodo iniziale della convenzione, indipendentemente dalla decorrenza sostanziale dell’aumento del costo del lavoro. L’appello principale è stato quindi respinto. Rekeep è stata condannata al pagamento di 3.000 euro, oltre IVA e CPA, per spese di lite.

Norme richiamate

• art. 41, comma 2, c.p.a.

  il gravame deve essere notificato ad almeno uno dei controinteressati

  La mancata notifica del ricorso a un controinteressato effettivo, individuabile e titolare di un interesse alla conservazione dell’atto impugnato comporta l’inammissibilità del ricorso.

• art. 133, comma 1, lettera e), n. 2, c.p.a.

  Il giudice di primo grado aveva ricondotto la controversia sulla revisione dei prezzi alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo; tale profilo non è stato posto in discussione nella decisione d’appello.

• art. 106, comma 1, lettera a), d.lgs. 50/2016

  I contratti di appalto ... possono essere modificati ... se le modifiche ... sono state previste nei documenti di gara iniziali in clausole chiare, precise e inequivocabili

  Nel regime del d.lgs. 50/2016 la revisione dei prezzi deve trovare fondamento in una clausola chiara, precisa e inequivocabile della lex specialis; nel caso concreto la disciplina applicabile è stata ricavata dall’art. 15 della convenzione, coordinato con gli artt. 17 e 18 del disciplinare.

• art. 213, comma 3, lettera h-bis), d.lgs. 50/2016

  I costi standard, ove pubblicati secondo la disciplina richiamata, costituiscono il principale parametro per l’eventuale revisione dei prezzi dopo il primo anno; in loro assenza opera il parametro subordinato dell’indice FOI.

• art. 3 l. 241/1990

  L’obbligo di motivazione opera sul piano procedimentale e non sostituisce, sul piano processuale, la necessità per il ricorrente di dimostrare l’interesse concreto e attuale a ricorrere.

• art. 1363 c.c.

  Le clausole della convenzione e della lex specialis devono essere interpretate sistematicamente, considerando il coordinamento complessivo delle disposizioni.

• art. 1366 c.c.

  L’interpretazione secondo buona fede concorre a definire il significato della disciplina contrattuale relativa all’adeguamento dei prezzi.

Massime di principio

• Quando un ricorso amministrativo mira a ottenere effetti economici direttamente incidenti sui rapporti esecutivi instaurati tra una centrale di committenza e le amministrazioni aderenti a una convenzione quadro, le amministrazioni contraenti sono controinteressate se sono agevolmente individuabili e hanno un interesse concreto alla conservazione dell’atto impugnato, derivante dal minor esborso economico; il ricorso deve quindi essere notificato ad almeno una di esse ai sensi dell’art. 41, comma 2, c.p.a.
• L’interesse a ricorrere contro un provvedimento che nega o limita la revisione dei prezzi richiede almeno un principio di prova dell’effettiva esecuzione delle prestazioni cui si riferisce l’adeguamento richiesto. La mera prova dell’applicazione ai dipendenti di aumenti retributivi non dimostra la lesione concreta se non sono documentati gli ordinativi o le prestazioni effettuate nel periodo controverso.
• Una clausola di convenzione quadro che stabilisce che i prezzi restano fissi e immutati per i primi dodici mesi congela, salvo espressa deroga normativa o contrattuale, i prezzi di tutti i servizi compresi nella convenzione, inclusi i servizi ausiliari e complementari.
• Dopo il decorso del periodo di congelamento, gli aumenti dei costi della manodopera derivanti da un nuovo CCNL e recepiti nelle tabelle ministeriali possono costituire, quando la disciplina di gara e l’autovincolo dell’amministrazione lo consentano, un presupposto per la revisione dei prezzi; tali aumenti non possono però derogare retroattivamente al termine di immutabilità dei prezzi.
• Nel regime dell’art. 106 d.lgs. 50/2016, il meccanismo di revisione dei prezzi deve essere previsto dalla lex specialis mediante clausole chiare, precise e inequivocabili; la disciplina concreta va ricostruita mediante interpretazione sistematica della convenzione e degli atti di gara, senza attribuire agli aumenti del costo del lavoro un effetto automatico di revisione in assenza di una base espressa.

Come è indicizzato