Corte di giustizia, Sentenza C-292/21

Compatibilità della concessione di servizio pubblico per i corsi di recupero punti patente con la direttiva 2006/123/CE

La pronuncia riguarda un rinvio pregiudiziale del Tribunal Supremo spagnolo in materia di servizi nel mercato interno e libertà di stabilimento. La controversia verte sul regime spagnolo che riserva l’erogazione dei corsi di sensibilizzazione e rieducazione stradale per il recupero dei punti della patente a una concessione di servizio pubblico, organizzata su base territoriale con esclusiva per ciascun lotto.

Fatti e procedimento principale

La Dirección General de Tráfico aveva indetto una gara per la «Concessione della gestione di corsi di sensibilizzazione e di rieducazione stradale per il recupero dei crediti delle patenti di guida: cinque lotti». Il territorio nazionale, con esclusione di Catalogna e Paesi Baschi, era stato diviso in cinque zone e, al termine della procedura, il concessionario di ciascun lotto era l’unico autorizzato a fornire i corsi nella zona corrispondente.

L’Audica aveva contestato la gara dinanzi all’organo amministrativo centrale per i ricorsi contrattuali, deducendo la contrarietà alla libera prestazione di servizi. Dopo il rigetto del ricorso amministrativo, la Audica aveva ottenuto in primo grado l’annullamento della decisione e del bando dinanzi all’Audiencia Nacional, che aveva ritenuto sproporzionata l’imposizione della concessione di servizio pubblico. Avverso tale sentenza hanno proposto ricorso in cassazione l’Amministrazione generale dello Stato e la CNAE, e il Tribunal Supremo ha rimesso la questione alla Corte.

Questione pregiudiziale

Il giudice del rinvio chiedeva, in sostanza, se fosse compatibile con la direttiva 2006/123/CE, o con altre disposizioni o principi del diritto dell’Unione, la norma nazionale che impone che l’aggiudicazione dei corsi di sensibilizzazione e rieducazione stradale per il recupero dei punti della patente avvenga mediante concessione di servizio pubblico.

Normativa dell’Unione rilevante

La Corte richiama in particolare:

• la direttiva 2006/123/CE, soprattutto l’articolo 2, paragrafo 2, lettera d), sull’esclusione dei servizi nel settore dei trasporti;
• l’articolo 4, punti 1, 5 e 8, sulla nozione di servizio, stabilimento e motivi imperativi di interesse generale;
• gli articoli 9 e 15, relativi ai regimi di autorizzazione e ai requisiti soggetti a valutazione;
• la direttiva 2014/23/UE sulle concessioni, evocata per verificare se potesse incidere sull’applicabilità della direttiva servizi;
• l’articolo 58, paragrafo 1, TFUE in materia di servizi di trasporto;
• il richiamo ai servizi di interesse economico generale e alla loro disciplina nell’articolo 15, paragrafo 4, della direttiva 2006/123/CE.

Ragionamento della Corte: ambito di applicazione della direttiva servizi

La Corte afferma anzitutto che l’attività in questione costituisce un "servizio" ai sensi dell’articolo 4, punto 1, della direttiva 2006/123/CE, poiché è un’attività economica svolta dietro retribuzione nell’ambito di una concessione, e si inserisce in una struttura stabile ai sensi dell’articolo 4, punto 5.

Esclude poi che si tratti di un servizio nel settore dei trasporti ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 2, lettera d). Richiamando la propria giurisprudenza, la Corte precisa che l’eccezione riguarda i servizi intrinsecamente connessi al trasferimento fisico di persone o cose; i corsi di sensibilizzazione e rieducazione stradale hanno invece come oggetto principale la formazione del conducente a una guida prudente e responsabile. La Corte osserva inoltre che le norme sulla patente riguardano la persona del conducente e non il veicolo, a differenza delle attività dei centri di controllo tecnico già qualificate come servizi nel settore dei trasporti.

Rapporto con la direttiva 2014/23/UE

La Corte esamina anche se la direttiva 2014/23/UE possa incidere sull’applicabilità della direttiva 2006/123/CE. Sottolinea che tale direttiva si applica solo alle concessioni rientranti nel suo ambito materiale e temporale e che, nel caso di specie, le concessioni sembrano essere state oggetto di offerta prima della scadenza del termine di trasposizione e in ogni caso il valore del contratto appare inferiore alla soglia di applicazione.

Ne consegue che, sulla base degli elementi forniti, la direttiva 2014/23/UE non si applica alla controversia principale; pertanto il capo III della direttiva 2006/123/CE resta applicabile anche a una situazione puramente interna.

Ragionamento della Corte: articolo 15 della direttiva 2006/123/CE

La Corte qualifica il regime spagnolo come una restrizione quantitativa e territoriale ai sensi dell’articolo 15, paragrafo 2, lettera a), perché limita il numero degli operatori autorizzati e attribuisce a ciascun concessionario un’esclusiva su una porzione del territorio.

Tale restrizione è ammissibile solo se soddisfa i requisiti dell’articolo 15, paragrafo 3:

• non discriminazione: la misura si applica indistintamente a tutti i prestatori;
• motivo imperativo di interesse generale: la finalità di migliorare la sicurezza stradale è riconosciuta come motivo imperativo;
• proporzionalità: la misura deve essere idonea e non eccedere quanto necessario.

La Corte riconosce che la misura può essere idonea a garantire la presenza di operatori in tutto il territorio, anche nelle zone meno attrattive. Tuttavia, sottolinea che essa comporta una forte limitazione della libertà di stabilimento, poiché divide il territorio in cinque ampie zone affidate ciascuna a un solo prestatore. Dalle osservazioni esaminate emerge la possibile esistenza di misure meno restrittive, inclusa l’ipotesi di un semplice regime di autorizzazione amministrativa, capace di raggiungere lo stesso obiettivo.

Possibile qualificazione come servizio di interesse economico generale

La Corte aggiunge che, se il giudice nazionale ritenesse che i corsi costituiscono un servizio di interesse economico generale affidato come specifica missione di servizio pubblico, troverebbe applicazione l’articolo 15, paragrafo 4, della direttiva 2006/123/CE. In tal caso, la restrizione è ammessa solo nella misura in cui l’applicazione dei paragrafi 1-3 non osti all’adempimento della missione affidata.

Richiamando la propria giurisprudenza, la Corte osserva che una limitazione territoriale può essere legittima solo se necessaria all’esercizio della specifica missione in condizioni economicamente sostenibili. Spetta quindi al giudice del rinvio verificare se una divisione del territorio in un numero maggiore di aree, o un regime meno restrittivo, consentirebbe comunque di assicurare il servizio pubblico in condizioni economicamente sostenibili.

Decisione e principio affermato

La Corte conclude che l’articolo 15 della direttiva 2006/123/CE osta a una normativa nazionale che impone la concessione di servizio pubblico per l’aggiudicazione dei corsi di sensibilizzazione e rieducazione stradale per il recupero dei punti della patente, nei limiti in cui la normativa eccede quanto necessario per perseguire l’obiettivo di migliorare la sicurezza stradale.

Il dispositivo lascia quindi al giudice nazionale la verifica concreta della proporzionalità della misura e dell’eventuale applicazione della disciplina sui servizi di interesse economico generale.