Sentenza n. 8923/2026 - Roma, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato la struttura e gli esiti della gara per la conclusione di un accordo quadro relativo ai servizi di viaggi di istruzione. Ha dedotto, con il primo motivo, la violazione degli artt. 3, 14, 58, 83 e 100, comma 11, del d.lgs. 36/2023, dei principi di proporzionalità, adeguatezza e concorrenza, nonché sviamento, irragionevolezza, illogicità e difetto di motivazione, contestando: la determinazione del requisito di fatturato globale; la previsione secondo cui, per la partecipazione a più lotti, era sufficiente il fatturato richiesto per il sub-lotto di maggiore valore; l’assenza di limiti alla partecipazione e all’aggiudicazione di più sub-lotti; la presentazione di un’unica offerta tecnica per sub-lotti differenziati soltanto geograficamente; la determinazione del valore dell’appalto e della base d’asta sulla sola componente di mark-up dell’agenzia, anziché sul valore complessivo dei servizi acquistabili. Con il secondo motivo ha dedotto la violazione dell’art. 110 del d.lgs. 36/2023, dell’art. 41 Cost. e dei principi di concorrenza e trasparenza, nonché irragionevolezza e sviamento, contestando il limite del 10% al ribasso economico sul mark-up. Con il terzo motivo ha contestato l’aggiudicazione definitiva per mancata previa verifica dei requisiti degli aggiudicatari, ai sensi degli artt. 17, comma 5, e 99 del d.lgs. 36/2023, ma vi ha rinunciato dopo la produzione della documentazione comprovante l’esito delle verifiche. La ricorrente ha inoltre chiesto il risarcimento in forma specifica mediante annullamento e rinnovazione della gara, con riserva di domandare il risarcimento per equivalente.

La decisione

Il TAR ha dichiarato il ricorso in parte irricevibile e in parte inammissibile. Ha ritenuto tardiva l’impugnazione delle clausole del bando e del capitolato, poiché esse incidevano direttamente sulla possibilità di formulare un’offerta consapevole, razionale e remunerativa e dovevano quindi essere impugnate immediatamente dalla pubblicazione della lex specialis, avvenuta il 29 settembre 2025. Il ricorso, notificato il 22 gennaio 2026, era pertanto irricevibile con riferimento alle clausole immediatamente lesive e inammissibile, per carenza di interesse, con riferimento alle aggiudicazioni, non essendo stata tempestivamente impugnata la lex specialis presupposta. Il Collegio ha inoltre rilevato la carenza della prova di resistenza: la ricorrente non aveva dimostrato che una diversa articolazione della gara le avrebbe procurato concrete possibilità di aggiudicazione, considerato che non figurava in posizione prossima agli aggiudicatari nei sub-lotti. In via subordinata e per completezza, il TAR ha comunque ritenuto infondati i motivi nel merito. Il requisito di fatturato, pari al valore massimale del singolo sub-lotto, non superava il limite del doppio previsto dall’art. 100, comma 11, del d.lgs. 36/2023; la disciplina della partecipazione plurilotto non violava tale disposizione né il bando-tipo ANAC. La determinazione del valore dell’appalto sulla base del mark-up è stata ritenuta ragionevole, poiché il valore complessivo dei pacchetti turistici dipende da scelte future degli istituti scolastici e delle famiglie e non è predeterminabile. L’assenza di limiti alla partecipazione o all’aggiudicazione di più sub-lotti rientrava nella discrezionalità della stazione appaltante e risultava giustificata dall’esigenza di non restringere la concorrenza in un mercato con un numero non elevato di concorrenti. Anche la presentazione di un’unica offerta tecnica è stata ritenuta ragionevole, essendo i sub-lotti differenziati soltanto geograficamente. Il limite del 10% al ribasso sul mark-up è stato ritenuto compatibile con il Codice dei contratti e non manifestamente irragionevole, anche in considerazione della possibilità di limitare la competizione economica per assicurare adeguati standard qualitativi. Il terzo motivo non è stato esaminato per intervenuta rinuncia. La ricorrente è stata condannata alle spese in favore di Consip e delle quattro controinteressate costituite, nella misura di euro 3.000,00 oltre accessori per ciascuna.

Norme richiamate

• art. 120 c.p.a.

  Il termine per impugnare le clausole della lex specialis decorre dalla pubblicazione del bando quando tali clausole sono immediatamente lesive; la mancata tempestiva impugnazione incide anche sull’interesse a contestare gli atti successivi di aggiudicazione.

• art. 2 d.lgs. 36/2023

  I principi di buona fede e reciproca fiducia concorrono a fondare l’onere di immediata contestazione delle clausole della lex specialis che incidono direttamente sulla formulazione dell’offerta.

• art. 100, comma 11, d.lgs. 36/2023

  È legittima la previsione di un fatturato globale fino al doppio del valore dell’appalto; nel caso concreto, il requisito pari al valore massimale del sub-lotto è stato ritenuto entro il limite normativo.

• art. 58 d.lgs. 36/2023

  La stazione appaltante dispone di discrezionalità nel prevedere limiti al numero di lotti cui partecipare o che possono essere aggiudicati al medesimo operatore; la regola generale è evitare barriere all’ingresso e favorire la partecipazione, in particolare delle PMI.

• art. 14, comma 4, d.lgs. 36/2023

  La stazione appaltante deve stimare il valore dell’appalto sulla base degli elementi conoscibili a monte; è ragionevole considerare il mark-up quando il valore complessivo dei servizi acquistabili non è predeterminabile.

• art. 108, comma 5, d.lgs. 36/2023

  La possibilità di competere anche soltanto sull’elemento tecnico, con prezzo fisso, conferma la compatibilità con il Codice di una limitazione dei ribassi economici, purché non manifestamente irragionevole.

• art. 17, comma 5, d.lgs. 36/2023

  La contestazione relativa alla mancata verifica dei requisiti degli aggiudicatari è stata abbandonata dalla ricorrente dopo la produzione della documentazione attestante lo svolgimento delle verifiche.

• art. 99 d.lgs. 36/2023

  Rilevante per le verifiche dei requisiti degli aggiudicatari, il cui esito documentale ha determinato la rinuncia al relativo motivo di ricorso.

• art. 6.3 del bando-tipo ANAC n. 1/2023

  La previsione sul fatturato commisurato al valore complessivo dei lotti aggiudicabili opera in presenza di un limite massimo al numero di lotti aggiudicabili al medesimo operatore; non è stata ritenuta applicabile alla gara in esame, priva di tali limitazioni.

Massime di principio

• Sono immediatamente lesive, e devono essere impugnate entro il termine decorrente dalla pubblicazione del bando, le clausole della lex specialis che incidono direttamente sulla possibilità di accedere alla gara o di formulare un’offerta consapevole, razionale e remunerativa.
• La mancata tempestiva impugnazione delle clausole immediatamente lesive della lex specialis rende irricevibile la contestazione delle clausole stesse e determina l’inammissibilità, per carenza di interesse, dell’impugnazione degli atti di aggiudicazione che ne costituiscono applicazione necessaria.
• L’interesse strumentale alla riedizione della gara deve essere accompagnato dalla prova di resistenza: il concorrente deve dimostrare che la modifica della disciplina di gara gli avrebbe attribuito concrete e non meramente astratte possibilità di conseguire un risultato utile.
• Il requisito di fatturato globale previsto dall’art. 100, comma 11, del d.lgs. 36/2023 è legittimo quando non eccede il doppio del valore dell’appalto o del lotto; la previsione di un requisito pari al valore massimale del sub-lotto rispetta tale limite.
• La stazione appaltante può determinare il valore stimato e la base d’asta sulla sola componente di mark-up quando il valore complessivo dei servizi acquistabili dipende da future scelte degli utenti e non è predeterminabile al momento della gara.
• La scelta di non limitare il numero di lotti cui partecipare o che possono essere aggiudicati al medesimo operatore rientra nella discrezionalità della stazione appaltante, purché sia coerente con l’obiettivo di preservare la concorrenza e non emergano elementi concreti di inidoneità degli aggiudicatari.

Come è indicizzato