Sentenza n. 984/2026 - Catania, Sezione 3

Esito

La controversia

Il Comune ha impugnato la determinazione negativa della conferenza di servizi, l’atto formale di concessione demaniale marittima rilasciato alla società concorrente, la successiva archiviazione della propria istanza e gli atti connessi. Ha dedotto violazione della disciplina sulla conferenza di servizi e sul procedimento amministrativo, degli artt. 36 e 37 del Codice della navigazione, delle norme regionali siciliane e dell’art. 97 Cost., nonché difetto di istruttoria, difetto di motivazione, carenza dei presupposti, travisamento, violazione dei principi di proporzionalità, buon andamento, imparzialità, leale cooperazione, soccorso istruttorio e favor partecipationis. Il Comune sosteneva che l’Amministrazione avesse ingiustamente ritenuto difformi i pareri, le autorizzazioni e gli altri atti prodotti, benché riferibili almeno in parte alle opere progettate, e che avrebbe dovuto consentire ulteriori integrazioni o sospendere il procedimento. Contestava inoltre l’asserita modificazione postuma della motivazione, la mancata considerazione delle istanze di riesame, l’anticipata concessione alla società prima dell’archiviazione della domanda comunale e la mancata comparazione tra le proposte ai sensi dell’art. 37 del Codice della navigazione. La controinteressata ha eccepito, tra l’altro, tardività e inammissibilità del ricorso, applicabilità del rito appalti, carenza di legittimazione e interesse del Comune per assenza di impegno contabile, necessità di integrazione del contraddittorio per il PNRR e infondatezza nel merito.

La decisione

Il Tribunale ha escluso l’applicabilità del rito appalti e del termine dimidiato, ritenendo che le procedure comparative per l’assegnazione di beni demaniali siano disciplinate dal Codice della navigazione e dalle norme speciali sulle concessioni demaniali. Ha tuttavia affermato che, nel regime della conferenza di servizi semplificata previsto dalla L.R. siciliana n. 7/2019, la determinazione negativa di conclusione della conferenza produce l’effetto di rigetto della domanda ed è immediatamente lesiva e autonomamente impugnabile. Di conseguenza, ha dichiarato irricevibile per tardività l’impugnazione della determinazione prot. n. 45599 del 26 giugno 2025, della nota prot. n. 47651 del 4 luglio 2025 e, secondo la motivazione, della richiesta di integrazione documentale prot. n. 42705 del 17 giugno 2025; quest’ultima è stata anche ritenuta priva di autonoma lesività in quanto endoprocedimentale. Ha dichiarato inammissibili per carenza di interesse le censure derivate rivolte contro la concessione alla società e contro l’archiviazione dell’istanza comunale, poiché fondate su atti presupposti ormai non tempestivamente impugnati. Ha ritenuto invece tempestive e ammissibili le censure autonome contro l’atto formale di concessione e la nota di archiviazione. Nel merito, le ha respinte. L’Amministrazione non era tenuta ad acquisire o valorizzare pareri e autorizzazioni riferiti a un progetto diverso da quello presentato in concorrenza, né a consentire ulteriori integrazioni per colmare carenze sostanziali. Il soccorso istruttorio non può sostituire l’onere dell’istante di presentare una documentazione coerente con il proprio progetto e deve essere coordinato con il principio di autoresponsabilità e con la par condicio tra concorrenti. Non vi era disparità di trattamento tra la sospensione disposta per attendere la V.Inc.A. della società e il mancato differimento per le carenze documentali del Comune, trattandosi di situazioni non comparabili. Non è stata ravvisata un’integrazione postuma della motivazione: la determinazione negativa conteneva già una motivazione autonoma e sufficiente, poi precisata nel riscontro all’istanza di autotutela. La nota di archiviazione non era un atto meramente confermativo, perché adottata dopo un nuovo esame delle ragioni prospettate dal Comune, ma le censure autonome contro di essa sono state comunque respinte. La concessione alla società poteva essere rilasciata prima della successiva archiviazione della domanda comunale, poiché le due istanze avevano seguito distinti percorsi provvedimentali dopo la conclusione positiva o negativa della conferenza. Il Comune aveva legittimazione e interesse a ricorrere indipendentemente dall’impegno contabile richiesto dall’art. 191 TUEL. Non era necessaria l’integrazione del contraddittorio nei confronti delle amministrazioni centrali titolari di interventi PNRR, perché la controversia riguardava il rilascio di una concessione demaniale e non una procedura relativa alla realizzazione di un’opera PNRR. Il ricorso è stato quindi dichiarato in parte irricevibile, in parte inammissibile e in parte infondato, con condanna del Comune alle spese complessive di euro 4.000,00, oltre accessori, ripartite tra le amministrazioni resistenti e la controinteressata.

Norme richiamate

• art. 29 c.p.a.

  Il termine ordinario di sessanta giorni decorre dalla conoscenza dell’atto immediatamente lesivo; la determinazione negativa di conclusione della conferenza, se produce il rigetto della domanda, deve essere tempestivamente impugnata.

• art. 120 c.p.a.

  Il rito appalti non si applica alle procedure comparative per l’assegnazione di beni del demanio pubblico, anche se caratterizzate da una comparazione tra più domande.

• art. 36 Codice della navigazione

  La concessione demaniale marittima è rilasciata compatibilmente con le esigenze del pubblico uso; l’istante deve fornire una documentazione coerente e completa rispetto al progetto proposto.

• art. 37 Codice della navigazione

  In presenza di più domande concorrenti, l’Amministrazione dispone di discrezionalità nella scelta del richiedente che offra maggiori garanzie di proficua utilizzazione e persegua un interesse pubblico più rilevante; la comparazione presuppone però la completezza e attendibilità delle proposte.

• art. 18 L.R. Sicilia n. 7/2019

  “Qualora abbia acquisito uno o più atti di dissenso che non ritenga superabili, l'amministrazione procedente adotta, entro il medesimo termine, la determinazione di conclusione negativa della conferenza che produce l'effetto del rigetto della domanda”.

  La determinazione negativa di conclusione della conferenza di servizi semplificata è un atto conclusivo, immediatamente lesivo e direttamente impugnabile.

• art. 20 L.R. Sicilia n. 7/2019

  “La determinazione motivata di conclusione della conferenza, adottata dall'amministrazione procedente all'esito della stessa, sostituisce ad ogni effetto tutti gli atti di assenso, comunque denominati, di competenza delle amministrazioni e dei gestori di beni o servizi pubblici interessati”.

  La determinazione conclusiva della conferenza sostituisce gli atti di assenso e, se negativa, definisce la domanda con effetto di rigetto.

• art. 6, comma 1, lett. b), l. 241/1990

  Il soccorso istruttorio non consente di colmare carenze documentali sostanziali né di sostituire documenti riferiti a un progetto diverso da quello presentato.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Non vi è violazione quando la motivazione finale conferma e precisa una ragione ostativa già sostanzialmente indicata nella determinazione negativa e non introduce una nuova ragione decisiva.

• art. 21-quinquies e art. 21-nonies l. 241/1990

  L’istanza di autotutela è, di regola, una sollecitazione non vincolante: salvo specifiche ipotesi, l’Amministrazione non ha un obbligo di provvedere espressamente e motivatamente sul riesame richiesto dal privato o dall’istante.

• art. 191 d.lgs. 267/2000

  “Gli enti locali possono effettuare spese solo se sussiste l'impegno contabile registrato sul competente programma del bilancio di previsione e l'attestazione della copertura finanziaria (...)”.

  L’obbligo di impegno contabile riguarda l’assunzione e l’esecuzione delle obbligazioni di spesa, ma non limita la legittimazione processuale dell’ente locale a partecipare a una procedura concessoria e a impugnarne l’esito.

• art. 12-bis D.L. n. 68/2022

  “Al fine di consentire il rispetto dei termini previsti dal Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR), qualora risulti ... che il ricorso ha ad oggetto qualsiasi procedura amministrativa che riguardi interventi finanziati in tutto o in parte con le risorse previste dal PNRR ...”.

  La disciplina speciale e l’integrazione necessaria del contraddittorio riguardano controversie relative a procedure di progettazione, autorizzazione, approvazione e realizzazione di opere PNRR, non il rilascio di una concessione demaniale non qualificata come opera PNRR.

Massime di principio

• Nella conferenza di servizi semplificata disciplinata dalla normativa siciliana, la determinazione motivata di conclusione negativa, quando esprime dissensi non superabili, produce l’effetto di rigetto della domanda ed è immediatamente lesiva; il destinatario deve impugnarla entro il termine ordinario di decadenza, senza poter attendere il successivo atto formalmente conclusivo del procedimento.
• Le procedure comparative finalizzate all’assegnazione di beni demaniali, anche quando prevedono il confronto tra più domande, non sono assimilabili alle concessioni di servizi e non sono soggette al rito speciale degli appalti di cui all’art. 120 c.p.a.
• Il soccorso istruttorio non può essere utilizzato per colmare carenze documentali sostanziali, sostituire autorizzazioni riferite a un progetto diverso o consentire una sostanziale rielaborazione della proposta dopo la scadenza procedimentale; nelle procedure competitive tale limite tutela anche la par condicio tra concorrenti.
• Nelle procedure per il rilascio di concessioni demaniali, il principio di autoresponsabilità impone al concorrente di presentare una domanda e una documentazione coerenti con il progetto proposto e idonee a consentire la valutazione dell’intervento; l’Amministrazione non è tenuta a richiedere ulteriori integrazioni quando accerti difformità sostanziali.
• L’atto successivo adottato dopo un’istanza di riesame è meramente confermativo solo se si limita a richiamare il precedente provvedimento senza nuova istruttoria o motivazione; se l’Amministrazione effettua un nuovo esame delle ragioni dedotte, l’atto ha autonoma natura provvedimentale e può essere autonomamente impugnato.
• L’obbligo di impegno contabile degli enti locali incide sull’assunzione e sull’esecuzione delle spese, ma non esclude la legittimazione e l’interesse dell’ente a partecipare a una procedura comparativa per una concessione demaniale né a impugnarne l’esito.

Come è indicizzato