Circolare numero 98 del 23-3-1994

Applicazione dell’art. 6 della legge n. 537/1993 ai contratti dell’Istituto

La circolare ricostruisce l’ambito di applicazione dell’art. 6 della legge 24 dicembre 1993, n. 537, con specifico riguardo ai contratti dell’Istituto. L’analisi distingue tra disposizioni immediatamente applicabili, disposizioni subordinate a provvedimenti attuativi e norme che, per ragioni soggettive o oggettive, non trovano applicazione all’INPS.

Contratti di fornitura di beni e servizi

Per i contratti di fornitura di beni e servizi, il comma 1 è ritenuto integralmente applicabile. La circolare evidenzia tre effetti principali:

• il divieto di rinnovo tacito dei contratti della pubblica amministrazione, con conseguente necessità di disdetta nei termini previsti;
• la disciplina transitoria che consente, per i contratti in scadenza entro il 31 dicembre 1994, il rinnovo con il medesimo contraente e a parità di condizioni, ma con riduzione del prezzo del 10%;
• il principio secondo cui i contratti non possono prevedere prezzi superiori a quelli del prezzario di riferimento, destinato a essere elaborato dal Ministero del Bilancio e della programmazione economica con cadenza trimestrale.

Il comma 2 non è considerato immediatamente operativo, poiché richiede un decreto interministeriale che definisca i criteri e le procedure per il prezzario nazionale di riferimento. Il prezzario dovrà essere formato sulla base dei dati trasmessi dal Provveditorato dello Stato e dalle altre amministrazioni pubbliche. Le comunicazioni informative saranno curate dai dirigenti responsabili centrali e periferici delle unità competenti a stipulare i contratti.

Commi non applicabili all’Istituto

I commi 3, 4 e 5 non si applicano all’Istituto. La circolare motiva tale esclusione osservando che l’approvazione è un provvedimento amministrativo tipico dei contratti dello Stato e degli enti territoriali, ma non dei contratti dell’Istituto, che ai sensi del DPR n. 639/1979 diventano esecutivi con l’aggiudicazione. Di conseguenza, anche le disposizioni strettamente collegate dei commi 4 e 5 non sono applicabili.

Clausola di revisione del prezzo per i contratti periodici o continuativi

Il comma 6 viene qualificato come norma generale, che impone l’inserimento della clausola di revisione periodica del prezzo nei contratti ad esecuzione periodica o continuata. La circolare definisce tali contratti come segue:

• contratti ad esecuzione continuata: prestazione caratterizzata da continuità ininterrotta nel tempo, come manutenzione, vigilanza, pulizia, assicurazione, gestione di impianti, locazione mobiliare;
• contratti ad esecuzione periodica: contratti che comportano la ripetizione nel tempo della prestazione, come fornitura di modulistica o somministrazione di derrate per mense.

La norma si applica ai contratti stipulati dopo il 1 gennaio 1994, ma non è ancora di immediata esecuzione perché occorre attendere la pubblicazione del prezzario nazionale di cui al comma 2. Per prudenza, per tutti i contratti stipulati dal 1 gennaio 1994, compresi quelli ad esecuzione istantanea e i contratti d’opera, deve essere inserita una riserva per l’eventuale revisione del prezzo. I pagamenti delle prestazioni già eseguite vanno effettuati con espressa riserva, da comunicare formalmente al contraente, di recuperare le somme eventualmente eccedenti rispetto ai prezzi di riferimento nazionali.

La revisione deve essere compiuta dagli "organi tecnici" delle amministrazioni, espressione che la circolare interpreta in senso ampio: nel caso dell’Istituto, si tratta dei responsabili degli uffici centrali e periferici competenti a stipulare i contratti, poiché l’attività richiesta consiste essenzialmente in una comparazione tra prezzo contrattuale e prezzo del prezzario nazionale. Se il prezzario stabilisce limiti minimi e massimi, la revisione si effettua quando il prezzo supera il limite massimo. Se il contraente non si avvale del recesso o non accetta la revisione, il contratto prosegue con il contraente originario fino alla stipula di un nuovo contratto; gli uffici devono comunque avviare tempestivamente la nuova gara e comunicarlo formalmente al titolare del contratto in corso.

Uffici unici per gli acquisti

Il comma 10 prevede la possibilità per gli enti pubblici di costituire uffici unici per l’espletamento delle procedure di acquisizione di beni e servizi, al fine di conseguire maggiori economie. La circolare rinvia la valutazione di tale soluzione a un momento successivo, anche in relazione al futuro assetto istituzionale degli enti previdenziali.

Estensione alle altre amministrazioni e limiti soggettivi e oggettivi

Il comma 13 estende l’applicazione dei commi da 2 a 14 a tutti gli enti pubblici destinatari del d.lgs. n. 29/1993. L’Istituto vi rientra sotto il profilo soggettivo, ma la circolare sottolinea che l’applicazione incontra un limite oggettivo, in ragione della tipologia dei contratti considerati e della disciplina ordinamentale dell’ente.

Appalti di opere pubbliche

Per i contratti di appalto di opere pubbliche, il comma 16 stabilisce che non possono essere previsti costi superiori a quelli del prezzario standardizzato nazionale, elaborato da un apposito Osservatorio sulla base di criteri tecnici. La norma è ritenuta obbligatoria, anche se la concreta applicazione è rinviata alla definizione del prezzario. In via cautelativa, nei contratti stipulati dalle unità centrali e periferiche deve essere inserita una clausola di salvaguardia per ricondurre gli eventuali costi eccedenti nei limiti del prezzario.

Norme generali dei commi 28-33

I commi da 28 a 33 introducono regole generali applicabili a tutte le tipologie contrattuali della pubblica amministrazione, sia di fornitura sia di appalto di opere pubbliche. L’ambito temporale è delimitato dal comma 33, che fa riferimento ai contratti per i quali l’aggiudicazione o l’approvazione sia intervenuta dopo il 1 gennaio 1992 e prima dell’entrata in vigore della legge, cioè prima del 1 gennaio 1994.

La circolare indica che i contratti non eseguiti per oltre un quarto e con prezzo superiore del 15% rispetto ai prezzi nazionali, depurati dall’inflazione, devono essere sottoposti a revisione. Il termine per la revisione è di sei mesi dall’entrata in vigore della legge, con scadenza al 1 luglio 1994; nel frattempo, i contratti restano validi ed efficaci.

Il giudizio di congruità spetta agli organi tecnici competenti, che devono inoltre nominare il funzionario responsabile del procedimento di revisione e dell’avviso al contraente ai sensi della legge n. 241/1990. Il procedimento deve concludersi entro 90 giorni; trascorso tale termine, il contratto va eseguito, ferma restando la responsabilità del funzionario anche sotto il profilo patrimoniale.

Deroghe al giudizio di congruità e concordato sul prezzo

La circolare chiarisce che è possibile derogare al giudizio di congruità attraverso un accordo di riduzione del prezzo:

• riduzione del 10% per i contratti di importo inferiore a 500 milioni, se l’accordo interviene prima della pubblicazione del prezzario di riferimento;
• riduzione del 20% per i contratti di importo superiore a 500 milioni, alle stesse condizioni.

Se il giudizio di congruità si conclude negativamente o se manca l’accordo sulla riduzione, le parti possono comunque concordare un nuovo prezzo solo per le prestazioni ancora da eseguire, senza superare il prezzo indicato nel prezzario di riferimento. Per i contratti d’opera sono possibili anche modifiche qualitative, quantitative o temporali, con ulteriore riduzione del 2,5%.

La circolare precisa inoltre che, nei contratti aggiudicati con ribasso sul prezzo base, la riduzione del 10% o del 20% assorbe anche l’eventuale ribasso originario. Se l’accordo si perfeziona, il nuovo prezzo si riferisce soltanto alla parte non eseguita; per la parte già eseguita resta fermo il prezzo di aggiudicazione, anche se non ancora pagato. Tale impostazione è letta come clausola di salvaguardia degli effetti già prodotti e come esonero dei dipendenti pubblici da eventuali responsabilità per il maggior prezzo già corrisposto sulla parte eseguita.

Pagamento delle prestazioni e riserva di recupero

In attesa del giudizio di congruità, le prestazioni già eseguite devono comunque essere pagate secondo il contratto. Tuttavia, analogamente a quanto previsto per i contratti di cui al comma 6, le ditte devono essere formalmente informate che, se il prezzo di aggiudicazione non risultasse congruo, l’Istituto si riserva di recuperare le somme eccedenti.

Esclusioni dall’applicazione dell’art. 6

In conformità alle istruzioni del Provveditorato dello Stato e per garantire coerenza nell’ambito della pubblica amministrazione, la circolare indica alcune tipologie contrattuali escluse dall’art. 6:

• contratti, anche in economia, sottoposti a verifica di congruità tecnico-economica da parte di autorità o organismi pubblici, compresi quelli informatici assoggettati al d.lgs. n. 39/1993;
• prezzi di monopolio e privative industriali, nonché i casi in cui il prezzo sia determinato da provvedimenti generali di autorità pubbliche o da accordi di categoria di carattere generale;
• acquisti di beni e servizi tra pubbliche amministrazioni;
• contratti stipulati dopo istruttoria volta a escludere offerte anormalmente basse;
• contratti di locazione di beni immobili, poiché la scelta del bene avviene in funzione di esigenze specifiche di collocazione delle strutture e non tramite competizione tra offerte.

Conclusione operativa

La circolare, pur riconoscendo una generale incidenza dell’art. 6 della legge n. 537/1993 sull’operatività dell’Istituto, delimita con precisione i casi di applicazione e quelli esclusi. Sul piano pratico, l’indicazione centrale è quella di adeguare i contratti futuri alle nuove clausole di revisione e di salvaguardia, di monitorare i contratti in corso rientranti nella disciplina transitoria e di avviare per tempo le procedure necessarie alla stipula di nuovi affidamenti, in attesa dei prezzari e dei regolamenti attuativi previsti dalla legge.