Parere n. 960/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1
Ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, con istanza sospensiva, proposto dal signor -OMISSIS--OMISSIS- contro il Comune di -OMISSIS- e nei confronti della -OMISSIS- s.r.l., per l’annullamento della concessione demaniale marittima n. 1/2018.
Sintesi
Generata da Trovanorma sul testo ufficialeImpugnazione della concessione demaniale marittima n. 1/2018, relativa all'occupazione di un'area demaniale marittima per attività turistico-ricreativa.
Esito
Prevale l’amministrazione
La questione giuridica
Il ricorrente ha impugnato la concessione demaniale marittima rilasciata dal Comune a una società privata, deducendo: violazione del piano comunale di zonizzazione della costa, che avrebbe riservato al Comune le nuove concessioni nell'area; riduzione della spiaggia libera in contrasto con le linee guida regionali; impedimento all'accesso e alla libera fruizione della battigia; ostacolo all'intervento dei mezzi di soccorso; mancanza dell'autorizzazione paesaggistica. La controinteressata ha eccepito il difetto di legittimazione e di interesse del ricorrente, nonché l'omessa impugnazione della deliberazione consiliare di zonizzazione. Il Ministero ha ritenuto superabili le eccezioni preliminari e fondati i rilievi sulla contrarietà della concessione al piano comunale. La Sezione ha inoltre rilevato la cessazione dell'efficacia della concessione e il sopravvenuto divieto di utilizzo dell'immobile e delle aree connesse.
Il parere
Il ricorso è dichiarato inammissibile per carenza di legittimazione attiva e difetto di interesse ad agire. Il ricorrente non ha dimostrato di essere titolare di un'attività economica attuale suscettibile di interferenza da parte della concessione: la SCIA di cessazione attestava la chiusura definitiva del solarium già dal 30 settembre 2009 e la visura camerale indicava come unica attività il noleggio di imbarcazioni. Neppure la qualità di cittadino e fruitore del litorale, né l'interesse alla sicurezza della balneazione e all'accesso dei mezzi di soccorso, differenziavano la sua posizione da quella della generalità degli utenti, trattandosi di interessi diffusi azionabili individualmente solo in presenza di una specifica legittimazione prevista dalla legge o mediante un ente esponenziale. La mera frequentazione del sito, anche in ipotesi di vicinitas, non è stata ritenuta sufficiente. La Sezione ha aggiunto, per completezza, che il ricorso sarebbe comunque improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, poiché la concessione aveva cessato ogni effetto il 31 dicembre 2020 e il ricorrente non aveva allegato un interesse attuale, quale la proposizione di una domanda risarcitoria o di una nuova istanza. L'improcedibilità risultava inoltre confermata dall'ordinanza sindacale n. 43 del 4 settembre 2020, che aveva vietato l'utilizzo dell'immobile, del terrazzo e delle aree limitrofe per ragioni di sicurezza strutturale. L'istanza cautelare è stata assorbita.
Osservazioni
Legittimazione dell'operatore economico
Nell'impugnazione di una concessione demaniale marittima occorre dimostrare una posizione giuridica qualificata e differenziata, normalmente derivante da un rapporto concessorio già in atto sulla medesima area o da una pretesa formalizzata mediante il procedimento previsto dall'art. 37 del codice della navigazione. La cessazione dell'attività di solarium e l'assenza, nella visura camerale, di attività balneari o di noleggio di attrezzature balneari escludono una concreta interferenza commerciale.
Interesse del cittadino alla libera fruizione del demanio
La libera fruizione del demanio marittimo e la sicurezza della balneazione costituiscono interessi diffusi, indifferenziati e seriali. Il singolo cittadino non è legittimato a impugnare il provvedimento in assenza di uno specifico elemento di differenziazione o di una previsione legislativa che consenta l'azione individuale.
Vicinitas e frequentazione del sito
La mera frequentazione del tratto costiero, la prossimità geografica o l'uso occasionale del bene non sono sufficienti a radicare la legittimazione ad agire. È necessario allegare e dimostrare un pregiudizio concreto, immediato e attuale alla propria posizione sostanziale.
Sopravvenuta carenza di interesse
La scadenza della concessione al 31 dicembre 2020 rende inutilmente conseguibile il bene della vita richiesto, salvo la dimostrazione di un interesse attuale e concreto alla decisione, ad esempio in funzione di una domanda risarcitoria o della presentazione di una nuova istanza. Tale interesse non è stato allegato.
Norme richiamate
art. 9 d.P.R. 1199/1971
Il testo richiama l'obbligo di trasmissione del ricorso al Ministero competente.
La disposizione è richiamata in relazione all'inerzia del Comune nella trasmissione del ricorso straordinario, senza che tale profilo determini l'esito dell'affare.
art. 37 cod. nav.
Il testo richiama il procedimento di cui all'art. 37 del codice della navigazione.
La formalizzazione della pretesa mediante il procedimento di cui all'art. 37 cod. nav. è indicata quale possibile elemento idoneo a qualificare la posizione di chi aspira a ottenere un bene demaniale già conferito a un controinteressato.
d.P.R. 445/2000
La SCIA di cessazione è indicata come dichiarazione resa ai sensi del d.P.R. n. 445 del 2000.
La dichiarazione di cessazione dell'attività, resa ai sensi del d.P.R. 445/2000, è valorizzata come elemento documentale idoneo a escludere l'attualità dell'attività commerciale dedotta dal ricorrente.
deliberazione G.R. Campania n. 395/2006
Il testo richiama la previsione di assicurare la libera fruibilità di almeno il 20% della superficie complessiva demaniale.
È richiamata quale parametro regionale invocato dal ricorrente per contestare la riduzione della spiaggia libera; la questione non è esaminata nel merito per il difetto di legittimazione e di interesse.
D.M. 10 giugno 1957
Il testo richiama il vincolo di tutela paesaggistico-ambientale gravante sull'intero territorio comunale.
È indicato dal ricorrente quale fondamento dell'obbligo di autorizzazione paesaggistica; anche questo motivo resta assorbito dalla declaratoria di inammissibilità.
art. 52, commi 1 e 2, d.lgs. 30 giugno 2003, n. 196
Il testo richiama la tutela dei diritti o della dignità dell'interessato.
La disposizione è posta a fondamento dell'oscuramento delle generalità e degli altri dati identificativi del ricorrente.
artt. 5 e 6 Regolamento (UE) 2016/679
Il testo richiama tali disposizioni a tutela dei diritti o della dignità dell'interessato.
Le disposizioni sono richiamate quale ulteriore base per l'oscuramento dei dati personali.
Massime di principio
- L'impugnazione di una concessione demaniale marittima richiede la titolarità di una posizione giuridica qualificata e differenziata, che può derivare da un rapporto concessorio già in atto sulla medesima area oppure da una pretesa formalizzata nel procedimento previsto dall'art. 37 cod. nav.; la mera aspirazione al bene o la sua utilizzazione di fatto non sono sufficienti.
- La legittimazione dell'operatore economico contro una concessione demaniale presuppone la dimostrazione di un'attività economica attuale e concretamente interferita dal titolo impugnato; un'attività cessata e non risultante dalle attività effettivamente esercitate esclude l'interesse commerciale differenziato.
- La libera fruizione del demanio marittimo e la sicurezza della balneazione sono interessi diffusi, non azionabili dal singolo uti singulus in assenza di specifiche disposizioni di legge o di un elemento concreto di differenziazione rispetto alla collettività.
- La mera vicinitas geografica, la frequentazione del sito o l'uso occasionale del bene non radicano di per sé la legittimazione a impugnare un provvedimento amministrativo; occorre provare un pregiudizio concreto, immediato e attuale alla propria posizione sostanziale.
- La scadenza dell'efficacia temporale del provvedimento impugnato determina la sopravvenuta carenza di interesse quando il ricorrente non dimostri un interesse attuale e concreto alla decisione, anche strumentale alla proposizione di una domanda risarcitoria o alla presentazione di una nuova istanza.
Impugnazione di una concessione demaniale marittima
Il Consiglio di Stato, Sezione Prima, ha esaminato un ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, con istanza cautelare, proposto da un titolare di impresa individuale contro una concessione demaniale marittima rilasciata da un Comune a una società privata per l'occupazione di un'area costiera destinata ad attività turistico-ricreativa.
Premesse e contenuto della concessione
La concessione n. 1/2018 autorizzava, dal 4 luglio 2018 al 31 dicembre 2020, l'occupazione di 116,72 metri quadrati di area demaniale marittima per la posa di attrezzature balneari mobili a servizio di un ristorante e bar.
Il ricorrente aveva riferito di gestire un'attività di solarium su un terrazzo comunale e di noleggiare attrezzature balneari utilizzate dagli avventori nell'area demaniale limitrofa. Aveva inoltre invocato la propria qualità di cittadino e fruitore del litorale, lamentando la riduzione della spiaggia libera e rischi per l'accesso dei mezzi di soccorso.
Motivi dedotti
Il ricorso contestava:
- la violazione della deliberazione consiliare n. 33 del 31 dicembre 2010 e del piano di zonizzazione della costa, secondo cui le nuove concessioni nell'area avrebbero potuto essere rilasciate soltanto su richiesta diretta del Comune;
- la riduzione della spiaggia libera e la violazione della deliberazione della Giunta regionale della Campania n. 395/2006, che avrebbe imposto di assicurare la libera fruibilità di almeno il 20% della superficie demaniale complessiva;
- l'impedimento all'accesso e alla fruizione della battigia;
- l'ostacolo all'approdo dei mezzi di soccorso marittimi;
- l'assenza dell'autorizzazione paesaggistica, in considerazione del vincolo richiamato dal D.M. 10 giugno 1957.
Svolgimento del procedimento
Il Comune è rimasto inerte sia rispetto alla trasmissione del ricorso sia rispetto alle richieste istruttorie. Il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti ha sollecitato la trasmissione dell'originale e ha poi trasmesso la relazione istruttoria, ritenendo superabili le eccezioni preliminari e fondato il motivo relativo al contrasto tra la concessione e il piano comunale di zonizzazione.
La Sezione ha richiesto ulteriori difese e documenti al Comune con i pareri interlocutori n. 377/2022 e n. 1198/2025, senza ottenere un riscontro utile. Ha comunque ritenuto rispettato il contraddittorio.
Legittimazione e interesse dell'operatore economico
La Sezione ha accolto le eccezioni preliminari della controinteressata. Nel caso di impugnazione di una concessione demaniale marittima, la legittimazione richiede una posizione qualificata e differenziata. Essa può derivare, in particolare, dalla titolarità di un analogo rapporto concessorio sulla stessa area oppure da una pretesa formalizzata nel procedimento previsto dall'art. 37 cod. nav.
Nel caso concreto, la posizione commerciale dedotta dal ricorrente è stata smentita dalla documentazione acquisita. La SCIA di cessazione prot. n. 8137 del 30 settembre 2015 attestava la chiusura definitiva del solarium già dal 30 settembre 2009. Tale dichiarazione rendeva inattuale la precedente SCIA del 30 aprile 2015 e impediva di ritenere l'attività in esercizio alla data del ricorso.
Anche la visura camerale aggiornata risultava incompatibile con la prospettazione del ricorrente: l'unica attività esercitata risultava essere il noleggio di imbarcazioni, senza riferimenti alla gestione di stabilimenti balneari o al noleggio di attrezzature balneari. Non era quindi dimostrata alcuna interferenza concreta tra la concessione impugnata e un'attività economica attuale.
Interesse diffuso e vicinitas
La Sezione ha escluso che il ricorrente potesse fondare la legittimazione sulla qualità di cittadino, fruitore del tratto di mare o interessato alla sicurezza della balneazione. La libera fruizione del demanio marittimo e il corretto assetto dei servizi pubblici costituiscono interessi diffusi, indifferenziati e seriali, riferibili alla collettività nel suo insieme.
Tali interessi possono assumere la consistenza di interesse legittimo quando siano azionati da un ente esponenziale capace di rappresentare la categoria, ma non sono normalmente azionabili dal singolo cittadino uti singulus. La mera frequentazione del sito non è sufficiente, così come non lo sono, secondo gli orientamenti richiamati, la prossimità geografica o l'utilizzazione del bene.
Nel caso concreto, il ricorrente risiedeva in un Comune diverso da quello in cui si trovava l'area demaniale e non aveva allegato uno stabile radicamento territoriale, limitandosi a richiamare un'utilizzazione occasionale. Mancava pertanto un elemento di differenziazione rispetto al quisque de populo.
Sopravvenuta carenza di interesse
La Sezione ha rilevato, per completezza, che il ricorso sarebbe stato comunque improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse. La concessione aveva efficacia limitata al 31 dicembre 2020 e, a tale data, aveva cessato di produrre effetti giuridici.
La scadenza del provvedimento rende inutilmente conseguibile il bene della vita richiesto, salvo che il ricorrente dimostri un interesse attuale e concreto alla decisione, ad esempio per proporre una domanda risarcitoria o presentare una nuova istanza. Nel caso concreto tale interesse non era stato neppure allegato.
L'improcedibilità risultava inoltre confermata dall'ordinanza sindacale n. 43 del 4 settembre 2020, con cui era stato vietato l'utilizzo dell'immobile, del terrazzo e delle aree limitrofe per ragioni di sicurezza strutturale.
Conclusioni
La Sezione ha dichiarato il ricorso straordinario inammissibile per carenza di legittimazione attiva e difetto di interesse ad agire. La valutazione di merito sui motivi relativi alla zonizzazione, alla spiaggia libera, all'accessibilità della battigia, ai mezzi di soccorso e all'autorizzazione paesaggistica è rimasta assorbita. L'istanza cautelare è stata conseguentemente assorbita.
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La sintesi è generata dall'AI di Trovanorma a partire dal testo pubblicato da Giustizia amministrativa, ha finalità informative e non sostituisce la lettura del documento né un parere professionale: fa fede il testo ufficiale.
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