Adunanza plenaria n. 16/2023 - Consiglio Di Stato, Sezione P

Esito

La controversia

La proprietaria, che aveva acquisito per donazione la nuda proprietà del fondo mentre il padre aveva conservato l’usufrutto, ha impugnato l’atto comunale del 18 novembre 2015 deducendo tre motivi. In primo luogo, ha contestato la violazione del principio di irretroattività delle sanzioni amministrative, sostenendo che il termine di novanta giorni per ottemperare all’ordinanza di demolizione era scaduto prima dell’entrata in vigore dell’art. 31, comma 4-bis, del d.P.R. n. 380/2001, introdotto dalla legge n. 164/2014. In secondo luogo, ha sostenuto che l’acquisizione gratuita al patrimonio comunale non potesse essere disposta nei suoi confronti, poiché nuda proprietaria estranea alla realizzazione degli abusi e priva, in ragione dell’usufrutto, della disponibilità materiale del bene. In terzo luogo, ha dedotto l’illegittimità derivata dell’atto di accertamento, in ragione dei vizi dell’originaria ordinanza di demolizione. La controversia è stata rimessa all’Adunanza Plenaria per i contrasti giurisprudenziali sulla natura dell’inottemperanza all’ordine di demolizione, sugli effetti acquisitivi e sull’applicazione temporale della sanzione pecuniaria.

La decisione

L’Adunanza Plenaria ha risolto l’intera controversia ai sensi dell’art. 99, comma 4, c.p.a. Ha respinto il secondo motivo, affermando che l’ordine di demolizione, quale sanzione reale e obbligo propter rem, può essere rivolto anche al nudo proprietario, indipendentemente dalla sua responsabilità nella realizzazione dell’abuso. Anche l’atto di acquisizione deve essere adottato nei confronti del nudo proprietario destinatario dell’ordine, salvo che questi deduca e dimostri la non imputabilità dell’inottemperanza, ad esempio per una malattia completamente invalidante. Nel caso concreto tale non imputabilità non era stata dedotta né provata; inoltre, l’ordinanza di demolizione era ormai inoppugnabile. Ha respinto il terzo motivo, rilevando che gli atti consequenziali a un’ordinanza di demolizione divenuta inoppugnabile possono essere contestati soltanto per vizi propri e non per illegittimità derivata. Ha accolto invece il primo motivo: la sanzione pecuniaria dell’art. 31, comma 4-bis, introdotta dalla legge n. 164/2014, non poteva essere applicata perché il termine di novanta giorni era già scaduto prima dell’entrata in vigore della nuova disciplina. L’atto comunale è stato quindi annullato limitatamente alla sanzione pecuniaria, mentre è rimasto fermo l’accertamento dell’inottemperanza e l’acquisto del bene al patrimonio comunale. Le spese del doppio grado sono state compensate per la novità delle questioni e la reciproca soccombenza.

Norme richiamate

• art. 31, comma 3, d.P.R. n. 380/2001

  Se il responsabile dell'abuso non provvede alla demolizione e al ripristino dello stato dei luoghi nel termine di novanta giorni dall'ingiunzione, il bene e l'area di sedime, nonché quella necessaria [...] sono acquisiti di diritto gratuitamente al patrimonio del comune.

  La scadenza del termine di novanta giorni determina l’acquisto ipso iure del bene individuato nell’ordinanza di demolizione; l’atto successivo di accertamento ha natura dichiarativa, salvo natura parzialmente costitutiva per l’eventuale area ulteriore individuata per la prima volta.

• art. 31, comma 4, d.P.R. n. 380/2001

  L'accertamento dell'inottemperanza alla ingiunzione a demolire, nel termine di cui al comma 3, previa notifica all'interessato, costituisce titolo per l'immissione nel possesso e per la trascrizione nei registri immobiliari.

  L’accertamento dell’inottemperanza certifica il trasferimento del bene e costituisce titolo per l’immissione nel possesso e la trascrizione.

• art. 31, comma 4-bis, d.P.R. n. 380/2001

  L'autorità competente, constatata l'inottemperanza, irroga una sanzione amministrativa pecuniaria.

  La disposizione introduce una sanzione afflittiva distinta dall’acquisizione, applicabile in ragione dell’inottemperanza all’ordine di demolizione. Non è applicabile quando il termine di novanta giorni sia già inutilmente decorso prima della sua entrata in vigore.

• art. 31, comma 5, d.P.R. n. 380/2001

  L'opera acquisita è demolita [...] salvo che con deliberazione consiliare non si dichiari l'esistenza di prevalenti interessi pubblici.

  La conservazione dell’opera acquisita costituisce una soluzione eccezionale, subordinata alla motivata sussistenza di prevalenti interessi pubblici.

• art. 36, comma 1, d.P.R. n. 380/2001

  [...] fino alla scadenza dei termini di cui agli articoli 31, comma 3 [...] e comunque fino all'irrogazione delle sanzioni amministrative.

  L’istanza di accertamento di conformità deve essere presentata entro il termine per demolire; dopo l’acquisizione ipso iure il soggetto non è più legittimato a proporla.

• art. 1 l. n. 689/1981

  Esprime il principio di irretroattività delle sanzioni amministrative, ostativo all’applicazione della sanzione pecuniaria a un’inottemperanza già consumata prima dell’entrata in vigore della norma sanzionatoria.

• art. 11 disp. prel. c.c.

  Concorre a fondare il divieto di applicazione retroattiva della sanzione pecuniaria.

• art. 99 c.p.a.

  Consente all’Adunanza Plenaria di enunciare principi di diritto vincolanti e, ai sensi del comma 4, di decidere l’intera controversia rimessa.

Massime di principio

• La mancata ottemperanza all’ordine di demolizione entro il termine assegnato costituisce un illecito amministrativo omissivo propter rem, distinto dall’illecito commissivo consistente nella realizzazione dell’abuso edilizio, e determina la perduranza di una situazione contra ius.
• La mancata ottemperanza all’ordinanza di demolizione, anche da parte del nudo proprietario destinatario dell’ordine, impone l’adozione dell’atto di acquisizione del bene al patrimonio comunale, salvo che sia stata presentata tempestivamente l’istanza di accertamento di conformità oppure sia stata dedotta e comprovata la non imputabilità dell’inottemperanza.
• L’atto di acquisizione previsto dall’art. 31, comma 3, del d.P.R. n. 380/2001 ha natura dichiarativa e certifica l’acquisto ipso iure del bene individuato nell’ordinanza alla scadenza del termine di novanta giorni; se individua per la prima volta l’area ulteriore, ha natura parzialmente costitutiva limitatamente a tale area.
• A seguito dell’acquisizione del bene al patrimonio comunale, l’obbligo di demolire si trasforma, per novazione oggettiva, nell’obbligo di rimborsare all’amministrazione le spese sostenute per la demolizione d’ufficio, salva la facoltà dell’amministrazione di consentire al privato l’esecuzione materiale della demolizione.
• La sanzione pecuniaria prevista dall’art. 31, comma 4-bis, del d.P.R. n. 380/2001 non può essere irrogata a chi abbia lasciato decorrere inutilmente il termine di novanta giorni prima dell’entrata in vigore della legge n. 164/2014, anche se l’inottemperanza sia stata accertata successivamente.
• Quando l’ordinanza di demolizione è divenuta inoppugnabile, gli atti successivi e consequenziali possono essere impugnati soltanto per vizi propri e non per vizi derivati dell’ordinanza presupposta.

Come è indicizzato